Dayana León
En Ecuador, luego de diez años de vigencia de la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas, Código de la Democracia, existen reformas sustanciales al sistema democrático que cambiarán las reglas para la participación y otorgarán seguridad jurídica en todos los próximos comicios, a partir de lo aprobado por la Asamblea Nacional el 3 de diciembre de 2019.
En este análisis, existen tres elementos para destacar y que, al mismo tiempo, constituyen desafíos para la democracia: primero, lo referente a la inclusión de las minorías en la representación; segundo, la claridad en el ámbito jurisdiccional pues la anterior normativa tenía mayor peso en la administración electoral a través del órgano encargado de organizar los procesos y no en el rol del Tribunal Contencioso Electoral, con lo que se determina un importante equilibrio; y, tercero, la progresividad de la paridad. En este sentido, se hará un recorrido por los principales hitos de las reformas, que se aprobaron en el tiempo justo y cumpliendo con el marco constitucional que establece la prohibición de “realizar reformas legales en materia electoral durante el año anterior a la celebración de elecciones” (Constitución de la República, 2008: art.117).
Con respecto al primer elemento sobre la inclusión de las minorías en la representación, se acogió lo que había constituido una demanda de los actores sociales y políticos del país: el sistema de asignación de escaños.
Esto consiste en el cambio del método D’Hondt por el de Webster en todas las elecciones pluripersonales; que es un paso fundamental para profundizar en la pluralidad política del país con igualdad de oportunidades, dado que el método D’Hondt – de acuerdo con González & Bernardo (2007: 26)- fue introducido por Jefferson en 1794 para repartir escaños del Congreso de los Estados Unidos y, también, se considera como el más empleado en Europa, “a pesar de que se le haya criticado por ser el menos proporcional de todos”.
Como segundo elemento de análisis, se destacan las propuestas desde el Tribunal Contencioso Electoral (TCE), donde hay precisiones oportunas en la definición de las infracciones y sus clasificaciones, lo que otorgará una seguridad jurídica necesaria al sistema político – electoral. Se precisa que Ecuador tiene dos órganos electorales, uno encargado de la administración que es el Consejo Nacional Electoral (CNE), y otro en el ámbito jurisdiccional, que es el TCE. Esto responde al establecimiento de la Función Electoral de acuerdo con el artículo 217 de la Constitución de la República (2008), que garantiza “el ejercicio de los derechos políticos que se expresan a través del sufragio, así como los referentes a la organización política de la ciudadanía”.
Esta arquitectura institucional no difiere de las tendencias en la Región, que son analizadas por el Proyecto de Reformas Políticas en América Latina, con relación a la integración y composición de los organismos electorales. Específicamente, en el artículo “La gobernanza electoral en América Latina” de José Alfredo Pérez Duharte, se detallan elementos internos y externos bajo las siguientes consideraciones:
“a) La composición del órgano directivo: que está referida al número de sus integrantes, el balance que existe entre los mismos (cuántas personalidades o figuras públicas, cuántos representantes de partidos y cuántos representantes de la sociedad civil), el origen de los representantes, la forma de su designación;
- b) El proceso decisorio del órgano directivo: referido a las materias o ámbitos de su competencia y decisión (la coherencia que debe existir entre las materias, la no presencia de contradicciones), las facultades de sus miembros, las reglas o los procedimientos para la toma de decisiones;
- c) La responsabilidad del órgano directivo: vinculada al acceso a la información (condiciones y materias de acceso), la periodicidad de la rendición de cuentas, la existencia y el tipo de sanciones por incumplimiento;
- d) La organización de la institución: sus objetivos, el hecho de si es dependiente o independiente del gobierno, la forma de distribución de la autoridad, la división del trabajo, la suficiencia de personal, los procesos y los recursos para realizar las funciones públicas, la existencia o inexistencia de un servicio profesional (personal de carrera o eventual), el tamaño y la organización territorial de la organización” (Pérez, s/f).
En todos los casos anteriores: composición, proceso decisorio, responsabilidad y organización, se destaca el aporte de las reformas al Código de la Democracia para garantizar la integridad del proceso y la gobernanza de las instituciones del sistema político – electoral.
Un aspecto a resaltar es la armonización de las reformas con lo establecido en la Ley Orgánica Integral para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, publicada en el Registro Oficial Nro. 175 del 5 de febrero de 2018, con respecto a la definición de la violencia política que es “aquella violencia cometida por una persona o grupo de personas, directa o indirectamente, en contra de las mujeres que sean candidatas, militantes, electas, designadas o que ejerzan cargos públicos, defensoras de derechos humanos, feministas, lideresas políticas o sociales, o en contra de su familia. Esta violencia se orienta a acortar, suspender, impedir o restringir su accionar o el ejercicio de su cargo, o para inducirla u obligarla a que efectúe, en contra de su voluntad, una acción o incurra en una omisión, en el cumplimiento de sus funciones, incluida la falta de acceso a bienes públicos u otros recursos para el adecuado cumplimiento de sus funciones” (Ley Orgánica Integral para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, 2018, art. 10 num. f).
Con lo aprobado por la Asamblea Nacional, incurrir en actos de violencia política de género, será considerado en el Código de la Democracia como infracción electoral muy grave que será sancionada con una multa desde 21 a 70 salarios básicos unificados, la destitución y/o suspensión de derechos de participación desde dos hasta cuatro años.
Un tercer elemento es la progresividad de la paridad de acuerdo con los siguientes términos: en el 2021 el 15% constituirá el porcentaje de mujeres que encabezarán listas; mientras que en el 2023, de 30 % y, en el 2025, llegará al 50 %. Asimismo Ecuador contará con binomios presidenciales paritarios, lo que se aplicará a partir de las elecciones del 2025 (Asamblea Nacional, 2019).
Este hecho logra aportar a una demanda histórica de las mujeres, cuyo acceso y representación ha contemplado nudos críticos y obstáculos para el ejercicio del poder. Por eso, cuando de manera errónea y lamentable digan que la paridad es una “dádiva”, es necesario sugerir que realicen una mirada a la historia de la política desde la antigüedad, porque según Fernández (2009), “ha sido, por excelencia, una esfera de actuación masculina (…) Así, durante mucho tiempo la política ha sido una esfera de la vida pública reservada para los hombres, lo que ha implicado no sólo que los cargos públicos fueran ocupados por éstos, sino que la política sea vista a través de una óptica masculina, marginando a las mujeres en las deliberaciones y procesos de toma de decisiones sobre los asuntos de interés público”. La autora indica que no es hasta finales del siglo XIX y en el trascurso del siglo XX que la “situación de exclusión empezó a revertirse con la conquista de los derechos políticos por parte de las mujeres en muchos países, incluyendo los latinoamericanos”.
En el Proyecto Reformas Políticas de América Latina,[1] que lo integra un equipo investigador destacado y multidisciplinar de varias latitudes, se analizó precisamente las reformas relacionadas con género y política. Al respecto, manifiestan: “La representación política de las mujeres ha sido históricamente baja en América Latina. Esto ha cambiado en las últimas décadas, al menos a nivel del Poder Ejecutivo nacional, ya que es la primera vez en la historia que al menos diez mujeres han ejercido como presidentas y/o primeras ministras”.[2]
“Desde 1991, se han realizado 37 cambios en 17 países para establecer algún tipo de medida (Freidenberg y Lajas García 2017),[3] incrementando progresivamente los porcentajes de exigencia en las candidaturas, fortaleciendo y perfeccionando los elementos incluidos en la cuota (nivel de sanción, mandato de posición, principio de competitividad, entre otros) e incluso llegando a adoptar la paridad vertical para la conformación de las listas legislativas plurinominales (como ha ocurrido en Bolivia, México, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Honduras y Argentina) y la paridad horizontal en las candidaturas uninominales (México y Costa Rica).
El monitoreo constante y la presión sobre la implementación de las reformas, tanto desde la academia, la sociedad civil, los organismos intergubernamentales o la cooperación internacional, ha permitido ir perfeccionando los instrumentos institucionales para mejorar la representación política.
A pesar de ello, las mujeres aún enfrentan dificultades al momento de acceder a un cargo de representación política y existen brechas significativas entre lo que las normas exigen y el resultado real de la representación (Došek et al. 2017).[4] Existen distancias aún entre la representación descriptiva y la representación sustantiva. Es más, en la actualidad, sólo ocho países superan la “masa crítica” (Dahlerup 1993)[5] de legisladoras nacionales (Bolivia, Cuba, Nicaragua, Costa Rica, México, Argentina, Ecuador, El Salvador). Esto significa que alcanzar al menos esa masa crítica, un 30 por ciento de representación de mujeres, supone un elemento positivo en la evaluación de la representación descriptiva, a pesar de que aún hay brechas entre la cuota formal y la representación efectiva en algunos países de la región (Došek et al. 2017)” (Referencia: Reformas Políticas de América Latina).
Existen otros elementos sobre la relación de la mujer con la política en América Latina y son los esfuerzos por lograr una democracia paritaria, por ejemplo, la Norma Marco para Consolidar la Democracia Paritaria (2016) señala que la paridad es una “medida democratizadora que implica la participación equilibrada de mujeres y hombres en todos los procesos decisorios del ámbito público y privado.
Igualmente indica que “la paridad en la Representación Política reformula la concepción del poder político concibiéndolo como un espacio que debe ser compartido entre hombres y mujeres como premisa de la condición humana universal, y que se justifica en una presencia demográfica equilibrada, 50% de mujeres y 50% de hombres y, por ello, se la entiende como 50/50”.
Estos elementos no solo son consecuencias de los resultados electorales, sino de la persistencia de prácticas por parte de las organizaciones políticas. Al respecto, Freidenberg (2017), manifestó que: “Los partidos continúan siendo, en este sentido, los principales “cuellos de botella” en el acceso de las mujeres a las candidaturas (Freidenberg, 2015),[6] y sus prácticas se mantienen excluyentes y antidemocráticas (…) En algunos países, cuando los hombres políticos no consiguieron que ellas desistieran de participar, comenzaron con desaires pequeños, que parecían inocentes y que a nadie les hacía pensar que eso era acoso o violencia política. Es más, muchas de las mujeres internalizaron esos comportamientos como normales, y como que suponían el costo natural de hacer política” (Freidenberg, 2017).
Otro elemento que ha sido motivo de discusión para las reformas en Ecuador y sobre el que la Defensoría del Pueblo ha asumido como una de sus principales políticas, es la designación de las vicealcaldías con paridad.
Al momento esta institución del Estado tiene presentadas acciones de protección para que la segunda autoridad de los municipios sea electa con este principio, y que no exista discrecionalidad, pues el artículo 317 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización determinaba que en concejos metropolitanos y municipales se elige a la segunda autoridad con el principio de paridad “en donde fuere posible”. Esto último, como se ha analizado en algunos espacios, fue facultativo sin observar el derecho de igualdad material en correspondencia con instrumentos internacionales y la Constitución.
Un hito importante con las nuevas reformas es que ya no será discrecional, sino un mandato de obligatorio cumplimiento, la normativa que establece la designación del vicealcalde o vicealcaldesa y vicepresidente o vicepresidenta de la Junta Parroquial será con los principios de paridad y alternabilidad.
Todos los elementos contemplados en las reformas al sistema de participación democrática en Ecuador contribuirán a procesos venideros con mayor integridad electoral, conceptualización que Nohlen (2016) profundiza mediante dos dimensiones: una, con alcance integrador donde se «asume una visión integral de todas las dimensiones del ciclo electoral partiendo del diseño de la legislación y de los organismos y la selección de autoridades electorales, hasta los procesos de votación, conteo, divulgación de resultados y fiscalización.» (Centro de Estudios Políticos, 2014 cit. en Nohlen, 2016); y, la segunda enfocada a la calidad de las elecciones, así como la interrelación entre términos como valores y prácticas.
En general, las reformas electorales deben mirarse de forma estructural y no con carácter procedimental e instrumental, porque para eso estarán los futuros reglamentos que operativizarán sus disposiciones desde el órgano electoral.
Lo positivo es que logran corregir los vacíos legales en gran medida y establecen reglas claras para fortalecer el sistema de partidos y movimientos políticos, mediante listas bloqueadas y cerradas que consolidarán su representatividad; así como los elementos claves para un mayor control del gasto electoral y la legitimidad en las fases pre-electorales como un requisito imprescindible. Quienes cuentan los votos, que son las y los ciudadanos, deberán participar obligatoriamente en los procesos de capacitación de forma previa al ejercicio de sus funciones como miembros de juntas receptoras del voto.
Actualmente el documento fue remitido para el veto presidencial, pero sin duda, su aprobación en la Asamblea Nacional otorga legitimidad para el sistema político y de participación ciudadana: las reformas constituyen una puerta de entrada en la consolidación de un Estado democrático. Ahora les corresponde a todas y todos los actores respetarlas, no infringir las reglas, trabajar por un sistema que cumpla lo dispuesto y no que lo transgreda.
Referencias bibliográficas:
Asamblea Nacional de la República del Ecuador (2019) Boletín de Prensa: Paridad y asignación de escaños, importantes cambios en el Código de la Democracia. Disponible en la URL: https://www.asambleanacional.gob.ec/es/noticia/64446-paridad-y-asignacion-de-escanos-importantes-cambios-en. Documento recuperado el 10 de diciembre de 2019.
Constitución de la República del Ecuador (2008).
Fernández, M. (2009). Mujeres en los parlamentos latinoamericanos. Boletín datos de opinión, número 4. Universidad de Salamanca. Disponible en la URL: http://hdl.handle.net/10366/108481 , visitada el 07 de diciembre de 2019.
Freidenberg, F. (2017) La Violencia Política hacia las Mujeres: el problema, los debates y las propuestas para América Latina. En Cuando hacer política te cuesta la vida. Estrategias contra la violencia política hacia las mujeres en América Latina, Freidenberg, Flavia & Valle Pérez, Gabriela del, editoras; México, IIJ-UNAM, TECDMX.
León, D. (2019) Paridad en ley, pero no en la práctica política. Disponible en la URL: http://tinyurl.com/y3oabohc . Documento recuperado el 08 de diciembre de 2019.
Ley Orgánica de la Función Legislativa (2009).
Nohlen, D. (2016). Arquitectura institucional, contexto sociocultural e integridad electoral. Desafíos, 28(1), 399-426.
Pérez – Duharte, J.A. (s/f) La gobernanza electoral en América Latina. Disponible en la URL: https://reformaspoliticas.org/inicio/reformas/gobernanza-electoral/jose-alfredo-perez-duharte/ . Documento recuperado el 09 de diciembre de 2019.
ONU Mujeres, Parlamento Latinoamericano y Caribeño. (2016) Norma Marco para Consolidar la Democracia Paritaria. Disponible en la URL: , visitada el 10 de diciembre de 2019.
Proyecto de Ley Reformatoria a la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas, Código de la Democracia (2019). Disponible en la URL: https://www.asambleanacional.gob.ec/sites/default/files/private/asambleanacional/filesasambleanacionalnameuid-29/Leyes%202013-2017/46-ley-r-coddemocracia/Texto%20Aprobado%20en%20el%20Pleno%20de%20la%20Asamblea%20-%20Enviado%20a%20Presidencia-1.pdf. Documento recuperado el 06 de diciembre de 2019.
Reformas Políticas de América Latina. Género y Política. Disponible en la URL: https://reformaspoliticas.org/reformas/genero-y-politica/ , visitado el 09 de diciembre de 2019.
[1] “El Proyecto de Reformas Políticas en América Latina busca contribuir al fortalecimiento de los procesos políticos de los sistemas democráticos de la región, en particular al sostenimiento de la democracia como la mejor opción para garantizar la paz, la seguridad y el desarrollo (…) A partir de 2017, el IIJ-UNAM asume la Secretaría Académica y Técnica del Observatorio de Reformas Políticas en América Latina, con el objetivo de contribuir en la deliberación y reflexión sobre los contenidos, los ritmos y los efectos de las reformas políticas en la región” (Fuente: Proyecto “Reformas Políticas de América Latina”. Disponible en la URL: https://reformaspoliticas.org/about/el-proyecto/ , visitada el 09 de diciembre de 2019).
[2] Reformas Políticas de América Latina. Género y Política. Disponible en la URL: https://reformaspoliticas.org/reformas/genero-y-politica/, visitado el 10 de diciembre de 2019.
[3] Freidenberg, Flavia y Sara Lajas García. ¡Leyes vs. Techos! Evaluando las reformas electorales orientadas a la representación política de las mujeres en América Latina. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, Documento de Trabajo, Nº 196, junio de 2017.
[4] Došek, Tomáš, Flavia Freidenberg, Mariana Caminotti y Betilde Muñoz Pogossian. Eds. Women, Politics and Democracy in Latin America. New York: Palgrave McMillian, 2017.
[5] Dahlerup, Drude. “De una pequeña a una gran minoría: Una teoría de la “masa crítica” aplicada al caso de las mujeres en la política escandinava”. Debate feminista. Revista Mexicana,1993, Nº 8: 165-206.
[6] Freidenberg, Flavia (2015), “Un país (¿ya no?) gobernado por hombres. Los obstáculos que aún dificulta la representación de las mujeres en México”, Revista Democracia & Elecciones, vol. 1, abril; disponible en http:// democracia-elecciones.mx/abril2015/
Periodista por la Universidad de La Habana con Maestría en Ciencias Sociales, mención en Género y Desarrollo, otorgada por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede Ecuador. Ex Asesora Electoral, consultora en comunicación, democracia y género.
Ejerce la cátedra universitaria, ponente en eventos nacionales e internacionales como el Women Economic Forum, observadora electoral internacional, columnista en medios nacionales e internacionales y gestora de proyectos de cooperación para el desarrollo. Es integrante de la Red de Mujeres Líderes de las Américas y Editora de la Sección de Redes Sociales en la Revista Protest.
www.dayanaleonfranco.com
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