Dayana León
Un tema pendiente en la lucha anticorrupción es la protección a los denunciantes, precisamente porque existen vacíos en el ámbito normativo y en la implementación de las recomendaciones asociadas a instrumentos internacionales que precautelan el rol de la ciudadanía cuando asumen un papel activo en la denuncia pública.
La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción establece en su Artículo 33 la importancia de que cada Estado parte incorpore en su ordenamiento jurídico interno las medidas que consideren apropiadas para establecer la protección “contra todo trato injustificado a las personas que denuncien ante las autoridades competentes, de buena fe y con motivos razonables, cualesquiera hechos relacionados con delitos tipificados…”
Mientras que la Convención Interamericana contra la Corrupción suscrita por Ecuador el 29 de marzo de 1996 y ratificada el 26 de mayo de 1997 establece en su Artículo III – Medidas preventivas que “los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer… sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad, de conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno”.
Chalouat, Carrión-Crespo & Licata (2019: 1) en su publicación Legislación y práctica en materia de protección de denunciantes en el sector público y en el sector de servicios financieros, manifestaron que la protección de los denunciantes constituye un elemento esencial para la implementación de la estrategia en la lucha contra la corrupción, que integra medidas para la creación de una cultura ética tanto en los sectores públicos como financieros: “considerando la interactuación que se da entre organismos públicos y actores privados cuando hay corrupción, las prácticas en materia de denuncias en el sector privado y en el sector público pueden reforzarse mutuamente”.
En el caso ecuatoriano, estos temas tienen grandes desafíos, como el prestar especial atención en las instancias correspondientes para establecer el seguimiento a las recomendaciones de los instrumentos internacionales contra la corrupción.
Es necesario recordar el caso específico del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC), donde la extinta Secretaría Nacional Anticorrupción, adscrita a la Presidencia de la República, tuvo entre sus competencias ser la Autoridad Central, para los efectos de la Convención Interamericana contra la Corrupción, a partir de la vigencia del Decreto 828 del 25 de julio de 2019, que derogó el Decreto Ejecutivo No. 1734 de 25 de mayo de 2009, donde esta responsabilidad recaía en el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS).
Otros de los hechos fue la intención fallida del gobierno saliente de Lenín Moreno de constituir la Comisión de Expertos Internacionales de Combate a la Corrupción en el Ecuador (CEICCE).
La Comisión Nacional Anticorrupción: entre las denuncias y su defensa frente a la injusticia.-
Lo relatado en la parte introductoria representa los vacíos en la institucionalidad y en los diferentes ámbitos, cuya salida es definitivamente la implementación de un Sistema Nacional Anticorrupción que fue planteado oportunamente por la Comisión Nacional Anticorrupción (CNA), constituida en mayo del año 2015 y su funcionamiento es ad honorem, sin recursos públicos ni privados.
Este no es el único caso que desde sus inicios ha tenido la CNA. En el año 2016 Ecuador se conmovió cuando los principales medios de comunicación pasaban imágenes de un colectivo de ciudadanos de la sociedad civil que se atrevió a denunciar actos de corrupción. Esto se dio en el contexto de una acción penal que realizó el entonces Contralor General del Estado y hoy prófugo de la justicia ecuatoriana, Carlos Pólit.
La CNA es un ejemplo de la urgencia en el país de tener mecanismos y acciones claras para la protección de los denunciantes. Su Coordinador, el historiador Germán Rodas Chaves, enfrentó recientemente una audiencia de juzgamiento luego de denunciar la CNA graves irregularidades en la compra de medicamentos e insumos medicos en la red pública de salud; hecho que ha provocado la reacción de amplios sectores de la sociedad como los trabajadores, estudiantes, gremios, sindicatos, la academia, instancias de la sociedad civil, organizaciones sociales y políticas.
Precisamente, y luego de valorar el caso, el Juez de la Unidad Judicial Penal ratificó su inocencia, lo cual marca un precedente en la lucha por la protección de los denunciantes en la lucha anticorrupción.
Este hecho tuvo como antecedente lo siguiente: el 18 de febrero del 2016 la CNA había presentado una denuncia ante la Fiscalía General del Estado sobre supuestas irregularidades en la adquisición del terreno de la Refinería del Pacífico. “Según la Comisión, el terreno para la Refinería ubicado en El Aromo, zona rural de Manta, habría sido adquirido con sobreprecio. Los comisionados aseguraron que existía responsabilidad del Contralor por «falta de fiscalización objetiva y transparente en la contratación pública» (El Comercio, 2017).
Este proceso, incluso permitió que hubiera una sentencia que no se ejecutó, porque luego de ser dictada fue revocada por la parte acusadora.
Luego de que el 20 de julio de 2016 la Corte Nacional de Justicia (CNJ) resolviera el archivo de la denuncia de la CNA y al calificarla como “maliciosa y temeraria” por parte del juez Marco Maldonado, el ex Contralor Polit interpuso una querella el 25 de octubre del 2016 y lo entonces denunciantes de actos de corrupción pasaron a ser denunciados por una autoridad del Estado, con lo cual se obstaculizaba y se intentaba silenciar la acción fiscalizadora de la sociedad civil. Y fue, entonces, que el 19 de abril del 2017, nueve integrantes de la CNA fueron llevados a juicio por el delito de calumnia contra el Contralor. Pero, tras la presión de múltiples actores y en un nuevo momento para Ecuador con un nuevo Presidente de la República, Polit “desistía del proceso y pedía que se declare extinta la pena. Casi simultáneamente la jueza Matamoros toma la palabra, y declara extinto el proceso” (El Comercio, 2017).
Este no es un hecho aislado, pues la CNA que opera con recursos propios de sus integrantes, ha logrado constituir núcleos de ciudadanas y ciudadanos comprometidos con la lucha anticorrupción en la mayoría de las provincias del país; y se enfrentan al poder para garantizar el uso responsable de los recursos y bienes del Estado.
Desde el punto de vista histórico es necesario señalar que la CNA se constituyó en el siguiente contexto:
“Bajo esta perspectiva, el Colectivo Unitario Nacional de Trabajadores, Indígenas y de Organizaciones Sociales –que agrupa al FUT, a la Conaie, a la UNE, a los trabajadores autónomos, entre otros- en su encuentro del 30 de mayo del 2015 realizado en la ciudad de Riobamba se planteó como una de sus luchas el llevar a cabo una cruzada nacional contra la corrupción. Para tal efecto instituyó la Comisión anticorrupción constituida por Julio César Trujillo, Jorge Rodríguez, Isabel Robalino, Ramiro Román, María Arboleda, David Rosero, Bayron Celi, Fernando Vega, Simón Espinosa y Germán Rodas, quienes en representación de la sociedad, y amparados en la Constitución de la República, asumieron una frontal responsabilidad” (Rodas, 2015).
Relata Rodas (2015) que la primera denuncia fue sobre la hidroeléctrica de Manduriacu localizada entre las provincias de Pichincha e Imbabura y que presentaba irregularidades en su construcción.
Desde este entonces hasta la fecha, la CNA ha denunciado principales casos de corrupción en Ecuador y hoy enfrenta un nuevo juicio precisamente por revelar irregularidades en procesos de contratación. Esto es un claro ejemplo de las urgencias de políticas públicas claras y de mecanismos interinstitucionales anclados a un sistema integral e integrado que no deje en la impunidad los actos de corrupción, pretendiendo silenciar a los denunciantes.
¿La anti-justicia? Necesidad de una historia justa con los denunciantes.-
La historia no siempre es justa con aquellas personas que se atreven a denunciar, como sucede en Ecuador -a partir de lo relatado con la Comisión Nacional Anticorrupción- y en el contexto internacional. Al respecto y para poner ejemplos, Chalouat, Carrión-Crespo & Licata (2019: 2-3) detallaron la causa contra Bradley Birkenfeld (Estados Unidos de América c. Bradley Birkenfeld y Mario Staggl, 2008), “que fue declarado culpable de conspiración para cometer fraude y condenado a 40 meses de cárcel y fue detenido en Suiza por infringir la legislación bancaria suiza debido a que informó de evasión de impuestos al Gobierno de los Estados Unidos (Browning, 2011)”.
¿Qué les queda a los denunciantes en un contexto donde existen temores a la retorsión o a las represalias?
La respuesta está más allá de la acción individual, es cuando la ciudadanía asume precisamente un rol en función de los intereses colectivos -al ser la voz de las demandas de la sociedad-, donde su mayor temor radica en que los recursos públicos sean asaltados por la corrupción.
Chalouat, Carrión-Crespo & Licata (2019: 23) manifestaron que esto es uno de los aspectos que incide en disuadir las denuncias con respecto a las irregularidades, lo que es analizado por la Internacional de Servicios Públicos (2016) y Belecky, Singh & Moreto (2018). Sobre este tema, indican que existen mecanismos para la protección contra la discriminación, así como el planteamiento de las medidas de represalia y ponen como ejemplos a las siguientes legislaciones: Ley SarbanesOxley de los Estados Unidos, el título 18 del Código de los Estados Unidos; la Ley de protección de denunciantes de irregularidades en aras del interés general de la República de Corea; la Ley irlandesa de 2010 sobre prevención de la corrupción (enmendada) y la Ley de 2005 del Canadá sobre la protección de funcionarios que revelen actos reprobables (enmendada en 2018). En estos casos existe una tipificación de manera explícita como delito a aquellas represalias que se realicen contra los denunciantes en las siguientes representaciones: la suspensión, la degradación o el despido, con la particularidad que no es solamente si se hacen efectivo, sino que se amenace con realizarlos (Chalouat, Carrión-Crespo & Licata, 2019: 23).
En diferentes instrumentos internacionales se recogen recomendaciones para que las empresas faciliten canales de comunicación que sean fundamentales para la protección de los denunciantes, así como para quiénes no deseen transgredir los estándares profesionales y la ética bajo instrucciones o presión de jerarquías superiores, para lo cual se deberían tomar las medidas adecuadas (OCDE, 2009: 7).
Reflexiones finales.-
Los casos señalados, las experiencias internacionales y la actuación de la sociedad civil son indicadores fundamentales para señalar que los desafíos en la lucha anticorrupción por parte del futuro Gobierno de Ecuador con el presidente electo Guillermo Lasso no puede centrarse únicamente en una Comisión Internacional, sino que la responsabilidad es caminar hacia un Sistema Nacional Anticorrupción, como el planteado por la Comisión Nacional Anticorrupción.
Entre las deudas heredadas por el gobierno saliente de Lenín Moreno, paradógicamente, será justamente las relacionadas con la conformación de la Comisión de Expertos Internacionales de Combate a la Corrupción en el Ecuador (CEICCE) y únicamente alcanzaron a cumplir con la elaboración de un estatuto interno con la normativa que reglamentaría sus funciones (El Universo, 2021).
Con este contexto como referencia, se concluye que la integralidad de las acciones requieren de un fortalecimiento de las capacidades territoriales para la lucha anticorrupción desde la sociedad civil, el establecimiento de acuerdos y alianzas estratégicas que permitan prevenir actos de corrupción en instituciones del Estado, la conformación de una plataforma con acceso abierto sobre estadísticas, resultados y estados de los procesos en la lucha anticorrupción para que la ciudadanía conozca de primera mano cuántos de los recursos que deben ser destinados a sectores fundamentales en tiempos de pandemia, como la salud y la educación, se pierden periódicamente por las coimas, el pago de favores, el fraude, el uso ilegal de información privilegiada, los sobornos, las extorsiones, el tráfico de influencias y otros actos de corrupción.
Nos hemos concentrado en el país en el proceso de la denuncia, pero es necesario que desde las diferentes funciones del Estado existan políticas públicas claras -más allá de los tiempos en que las autoridades estén en el poder- que permitan que la ciudadanía tenga confianza en la institucionalidad pública; así como el establecimiento de mecanismos internos que detecten y sancionen a tiempo todas las pretensiones para el cometimiento de actos de corrupción.
Igualmente el sistema educativo – formal y no formal – debe revisarse para fortalecer los contenidos en los diferentes niveles de la enseñanza con respecto a la ética y los valores, como parte de un programa transversal.
Necesitamos caminar hacia un futuro donde la lucha anticorrupción no sea una tarea fallida por la ausencia de un sistema integral que empodere a la ciudadanía en su rol fundamental de ser el primer mandante y fiscalizador.
Referencias bibliográficas:
Belecky, M.; Singh, R.; Moreto, W. (eds) (2018). Life on the frontline 2018 (Singapur, World Wildlife Fund).
Browning, L. (2011). “U.S. probes Liechtenstein bank on tax dodge work”, en Reuters, 9 de septiembre de 2011.
Chalouat, I., C. Carrión-Crespo & M. Licata (2019). Legislación y práctica en materia de protección de denunciantes en el sector público y en el sector de servicios financieros.
El Comercio (2017). Cinco puntos clave de la demanda de Carlos Pólit en contra de la Comisión Anticorrupción. Disponible en la URL: , visitada el 19 de mayo de 2021.
El Universo (2021). Comisionados internacionales exigen honorarios adeudados por Gobierno de Lenín Moreno. Disponibe en la URL: https://cutt.ly/Xb3DeY4, visitada el 20 de mayo de 2021.
Oficina Internacional del Trabajo, Departamento de Políticas Sectoriales – Ginebra: OIT.
Internacional de Servicios Públicos (2016). Checkmate to corruption: Making the case for a wide-ranging initiative on whistle-blower protection (Ferney-Voltaire).
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) (2004). Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, Resolución 58/4 de la Asamblea General de 31 de octubre de 2003.
Organización de los Estados Americanos (OEA). Firmas y Ratificaciones de los Tratados Multilaterales Interamericanos. Disponible en la URL: http://www.oas.org/es/sla/ddi/tratados_multilaterales_interamericanos_firmas_estados_E.asp, visitada el 20 de mayo de 2021.
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) (2009). Recommendation of the Council for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions.
Presidencia de la República de Ecuador (2019) Decreto Ejecutivo No. 665: Créase la Secretaría Anticorrupción de la Presidencia de la República, y como su titular se designa al señor Iván Xavier Granda Molina (2019/02/06).
Presidencia de la República del Ecuador (2019) Decreto No. 828: Desígnase a la Secretaría Anticorrupción, como Autoridad Central, para los efectos de la Convención Interamericana contra la Corrupción, con arreglo al artículo 18 del referido instrumento internacional. Se deroga el Decreto Ejecutivo No. 1734 de 25 de mayo de 2009 (2019/07/25).
Rodas G. (2015) La Comisión Anticorrupción. Disponible en la URL: , visitada el 18 de mayo de 2021.
Periodista por la Universidad de La Habana con Maestría en Ciencias Sociales, mención en Género y Desarrollo, otorgada por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede Ecuador. Ex Asesora Electoral, consultora en comunicación, democracia y género.
Ejerce la cátedra universitaria, ponente en eventos nacionales e internacionales como el Women Economic Forum, observadora electoral internacional, columnista en medios nacionales e internacionales y gestora de proyectos de cooperación para el desarrollo. Es integrante de la Red de Mujeres Líderes de las Américas y Editora de la Sección de Redes Sociales en la Revista Protest.
www.dayanaleonfranco.com
