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El impuesto al valor agregado (IVA) en Ecuador. Escenarios en el corto y mediano plazo

Fuente: El Universo

Santiago García Álvarez

 Introducción

El impuesto al valor agregado (IVA) toma una importancia fundamental en la actual coyuntura económica, que se caracteriza por un conjunto de condiciones adversas en cuanto a bajo crecimiento económico, caída sostenida de los precios internos, destrucción del empleo adecuado y empobrecimiento de la población. Esta coyuntura complicada empezó años atrás, allá por finales de 2014, como consecuencia de un conjunto de factores internos y externos que han desencadenado esta situación y que, incluso, muchos de ellos se mantienen como la ralentización del comercio exterior; la sobrevaloración del dólar; el desequilibrio fiscal interno; y la baja inversión pública y privada.

La llamada insostenibilidad fiscal ha contaminado de manera considerable el desempeño de la actividad económica del país, con repercusiones en las esferas monetaria, financiera y productiva.

Si antes uno de los principales motores del crecimiento económico era la inversión pública, hoy tal situación no es viable; si antes se utilizó recursos públicos para alimentar a la banca pública, ahora no queda espacio sino para una mínima participación en el volumen de crédito total; si antes no era un problema el servicio de la deuda pública, hoy en día esta carga financiera representa entre 8-9% del PIB, incluidas amortizaciones (García Álvarez 2018 y 2016).

Esta situación de insostenibilidad fiscal ha sido la principal preocupación del gobierno de Lenin Moreno, por esta razón, su principal instrumento de política económica es la Ley Orgánica de Fomento Productivo, Atracción de Inversión, Generación de Empleo, Estabilidad y Equilibrio Fiscal, expedida en agosto de 2018, mediante la cual se definen los instrumentos básicamente de índole fiscal, como la remisión tributaria, los incentivos fiscales para la inversión privada y las principales reglas macro-fiscales con respecto al déficit y los niveles de endeudamiento.

Una vez pasado el tiempo desde la expedición de la mencionada ley, no queda ningún tipo de duda sobre la actitud gubernamental pro-acercamiento con el Fondo Monetario Internacional (FMI), que se concretó, tal como es de conocimiento público, en marzo del presente año, con la aprobación del crédito a través del Fondo de Facilidad Extendida (Extended Fund Facility), que conlleva un financiamiento de 4.209 millones de dólares desembolsables en un período de 3 años, a lo que debe sumarse 6.070 millones de dólares de crédito de multilaterales.

FUENTE: Confirmado.net

Si uno se adentra en el contenido substancial del convenio de crédito con el FMI, nuevamente se encuentra que el “corazón” del programa es la dimensión fiscal, cuando señala que uno de sus objetivos de reforma estructural es la sostenibilidad fiscal, más dos importantes reformas que implican cambios en el rol del Banco Central del Ecuador (prohibición de financiamiento al sector público y nueva organización interna) y flexibilización del mercado laboral (reducción de costos de despido y flexibilidad de jornada de trabajo.

En tal estado de cosas, este trabajo tiene como objetivo resolver la siguiente pregunta: ¿cuáles son las condiciones objetivas que podrían definir el tipo de manejo del IVA, ya sea vía incremento absoluto o diferenciado y si habría alguna posibilidad de reducirlo? Al respecto se ensayan algunas respuestas a través de una argumentación reflexiva de tipo teórica y acompañada por un análisis cuantitativo sustentado en cifras estadísticas. El análisis propuesto también incorpora algunos elementos del juego político actualmente vigente.

El artículo tiene una estructura simple que se acomoda al propósito de análisis antes señalado: primero, un repaso sobre la perspectiva que tiene el FMI sobre los impuestos indirectos y los compromisos asumidos por el gobierno nacional frente a este organismo; segundo, un breve análisis sobre la estructura y comportamiento de las recaudaciones tributarias en el período 2014-2018, con énfasis en el IVA; tercero; la definición de posibles escenarios sobre la gestión del IVA y, finalmente, las principales conclusiones.

El enfoque del FMI con respecto al IVA y los compromisos asumidos

La perspectiva macroeconómica ortodoxa presupone que impuestos indirectos son mecanismos de recaudación inmediata y amplia, convirtiéndose en el mejor camino para reducir la evasión y obtener resultados confiables en la programación fiscal. También reconocen que un exceso en la tributación indirecta podría crear incentivos a la elusión o impactar negativamente en el consumo.

El FMI está convencido de las bondades de este enfoque, por eso es que en el acuerdo de crédito con Ecuador se acordó subir la recaudación de impuestos en 1,6 puntos del PIB en el período 2019-2021: 1,4% en 2020 y 0,2% en 2021 (FMI 2019).

La estrategia que se formula es de carácter general, cuando se dice que la reforma tributaria debe garantizar simplicidad, equidad y transparencia. Si bien estos principios son de carácter universal sobre los cuales bien podría haber un consenso social; sin embargo, el disenso está en la forma o mecanismos para alcanzarlos. Evidentemente, el énfasis fondomonetarista en los impuestos indirectos no es neutral, sino más bien va en línea contraria a la equidad social, ya que tales impuestos se causan independientemente de la capacidad de pago del contribuyente.

El comportamiento reciente del IVA

En general, toda la recaudación tributaria ha rondado en promedio anual de 13% del PIB y 13.300 millones de dólares en el período 2014-2018. Debe quedar claro que el comportamiento de los diferentes impuestos está muy ligado al comportamiento de la actividad económica, es decir, las obligaciones tributarias están ligadas a los ingresos y a la producción nacional, así: la caída del PIB implicará una caída del IVA y vice-versa, sin que ello implique proporcionalidad o automatismo (SRI 2019).

Fuente: Dinero.com.sv

De manera específica, en el período antes referido, la recaudación del IVA ha sido en promedio equivalente a 6.400 millones de dólares anuales y, en términos proporcionales, aproximadamente 48% del total de recaudación tributaria. Para tener una referencia de comparación, la recaudación por impuesto a la renta llegó en promedio anual a 4.500 mil millones de dólares y representó 34% del total (véase cuadro 1). Entre ambos impuestos se recauda más de las 2/3 partes del total.

Cuadro 1. Recaudación del Servicio de Rentas Internas. Miles de US$, promedios anuales y % del acumulado, período 2014-2018

Fuente: SRI (2019)

Ahora bien, el Servicio de Rentas Internas del Ecuador (SRI) ha calculado el monto de “gasto tributario”, que es una medida del “sacrificio” que el fisco deja de percibir por un conjunto de exenciones legalmente establecidas. Se estiman un total de 130 exenciones que sumaron 4.907 millones de dólares en 2017. El mayor porcentaje de exenciones se concentra en el IVA, ya que algunos bienes y servicios tienen tarifa 0% (productos alimenticios, medicamentos, servicio de transporte de pasajeros, salud y servicios básicos); también entran en juego las devoluciones de IVA. Las exenciones en el impuesto a la renta sumaron 1.339 millones de dólares (a las empresas por deducciones adicionales por nuevos empleos; y a las personas naturales por la base imponible a partir de la cual se causa el impuesto).

Fuente: El Telégrafo

Con todos estos elementos señalados en párrafos anteriores, es posible identificar algunos escenarios o tendencias que podría tener la recaudación del IVA, lo cual se hace de una manera referencial y no de exactitud absoluta, pues en este último caso se requeriría la aplicación de técnicas estadísticas sofisticadas o econométricas, situación que saldría por fuera de los objetivos de este trabajo.

Los posibles escenarios con respecto al IVA

Escenario 1. Incremento del IVA e implementar medidas complementarias

Para poder identificar una posible tendencia recaudatoria de los impuestos y, en especial del IVA, se efectuaron unos cálculos a partir de los datos históricos del Banco Central del Ecuador (2014-2018) y los datos proyectados por el FMI (2019-2021).

Por su parte, las medidas adicionales se refieren a posibles eliminaciones de los diferentes rubros del “gasto tributario”, anteriormente referido, es decir, efectuar una revisión a la baja o a la racionalización de incentivos y beneficios tributarios, lo cual es posible, aunque exigiría un profundo análisis de cada uno de los rubros a fin de reducir o eliminar aquellos que no cumplen una función social o traen una baja “rentabilidad social” (por ejemplo, un incentivo fiscal que no genera nuevo empleo, tal como lo establece la ley, bien podría eliminarse).

También en medidas complementarias debería incluirse una mayor eficiencia recaudatoria. Según la CEPAL (2017), la tasa de evasión media del IVA en América Latina se ubicó en 27,8% en 2015, en tanto que en Ecuador llegaba a 31,8%, que en términos absolutos equivaldría a 2.800 millones de dólares. Según esta misma fuente, la evasión del impuesto sobre la renta sería de 63,8%, con una mayor evasión por parte de empresas en comparación con personas naturales.

A inicios de enero de 2019, el SRI reportó una recaudación por remisión tributaria de 1.091 millones de dólares, con un total de 25 mil sociedades beneficiadas y 326 mil personas naturales. Aunque no todo corresponde a recaudación en efectivo, no cabe duda que este mecanismo superó la meta prevista de 600 millones de dólares. De antemano se conocía que en proporción de los valores a recaudar correspondía a grandes empresas deudoras, lo que ha provocado cierto rechazo social, de todos modos, repetir esta medida no será posible según la disposición general séptima del Código Orgánico de Fomento Productivo que establece que: “no podrán beneficiarse sobre el mismo concepto, a procesos de remisión que se dispongan en el futuro, por un período de al menos diez (10) años”.

En el cuadro 2 se puede apreciar el esfuerzo que debería hacer el país para generar mayores ingresos tributarios, tal como consta en los compromisos asumidos frente al FMI.

El 2019 sería un año de transición, con un posible decrecimiento del PIB de -0,5% y una recaudación tributaria que sería igual o menor a aquella de 2018.

Pero en 2020, hay el compromiso firmado de incrementar 1,4% del PIB, lo cual implicaría un incremento de 1.621 millones de dólares, de los cuales, si se mantiene la actual composición o estructura de los tributos, 800 millones de incremento corresponderían al IVA, el resto de incrementos resultarían ser marginales. Con esta misma lógica, el incremento de la recaudación fiscal en 2021 llegaría a 2.309 millones de dólares, de los cuales se debería recaudar 1.129 millones adicionales de IVA, en comparación con 2018.

Cuadro 2. Recaudación del Servicio de Rentas Internas. Datos históricos (2014-2018) y proyectados (2019-2021), en miles de dólares

Fuente: SRI (2019); FMI (2019)

Escenario 2. Dejar intacto el IVA e implementar medidas complementarias

Este escenario es complicado desde el punto de vista fiscalista bajo la necesidad de apuntalar la “sostenibilidad fiscal”. Las alternativas serían incrementar apreciablemente el impuesto a la renta y, al menos, mantener el Impuesto a la Salida de Divisas (ISD). Se podrían incrementar los otros impuestos (matrículas de vehículos, por ejemplo); sin embargo, los incrementos de ingresos no serían tan apreciables y a un costo político relativamente alto, tal como se puede apreciar nuevamente del cuadro 2. Las medidas complementarias serían las mismas que se explicaron en el anterior escenario.

Escenario 3. Bajar el IVA y tomar medidas complementarias

Por lo anteriormente expuesto, este escenario es el menos viable y estaría en línea contraria a los compromisos asumidos frente al FMI. Lo que se podría discutir con mayor profundidad es si las medidas complementarias (reducción de exenciones tributarias y control efectivo de la evasión fiscal) podrían o no generar suficientes ingresos para compensar posibles menores recaudaciones tanto del IVA, así como del impuesto a la renta. En términos prácticos, las cifras muestran poco espacio para esta estrategia, lo cual no quiere decir, bajo ningún punto de vista, que se dejen de hacer esfuerzos por mejorar la recaudación fiscal a través de las medidas complementarias.

Conclusiones

Se identificaron tres posibles escenarios con respecto a las recaudaciones del IVA, el primero implicaría un incremento anual de 800 millones de dólares en 2020 y 1.129 millones de dólares en 2021. El 2019 es un año de transición donde no se esperaría cumplir con metas de incremento recaudatorio por la sencilla razón que el FMI prevé una caída de -0,5% del PIB.  Este escenario es fiscalista y estaría a tono con los compromisos asumidos con el FMI.

No existe mucho espacio de maniobra en la medida que entre las recaudaciones de IVA e impuesto a la renta suman 82% del total de recaudaciones tributarias del Ecuador. Los valores estimados de incremento son apreciables en el contexto ecuatoriano, pero se acercan más a la realidad. Evidentemente, las partes negativas de este escenario son sus posibles impactos en una menor demanda agregada con sus efectos directos en la ralentización del aparato productivo nacional y en una mayor inequidad contributiva, en la medida que el IVA (al igual que el resto de impuestos indirectos) se aplica independientemente de los niveles de ingresos de los ciudadanos.

El escenario número dos implicaría no mover el IVA, con lo cual, la carga se pasaría al resto de impuestos, tales como a la renta y al ISD. Sin embargo, los incrementos de ingresos no serían tan apreciables y a un costo político alto, que, presumiblemente, la actual correlación de fuerzas políticas de derecha no daría paso.

El escenario número tres implicaría reducir el IVA, en contra de la perspectiva y de los compromisos frente al FMI (énfasis en mayores impuestos indirectos). Resulta difícil encontrar rubros alternativos que reemplacen a este impuesto, salvo que se implemente una fuerte reforma del impuesto a la renta y, al menos, se mantenga el ISD. Una reducción del IVA podría tener efectos casi inmediatos en incrementos de la demanda agregada y sus efectos positivos en la reactivación económica. La contrapartida, en la vida real, es la insostenibilidad fiscal señalada en este trabajo.

Finalmente, el sistema tributario es una de las variables más importantes para la evolución y profundización de la política fiscal y, con ello, tanto el financiamiento sostenible de las políticas públicas como los potenciales efectos de estas políticas en la población. De allí que las reformas tributarias son una cuestión de gran calado social, que no debería estar en manos solo de los políticos, sino es de interés de los ciudadanos, a través de la participación en el debate público y en el control político, dos elementos claves de la gobernanza democrática.

Bibliografía

Arena de Mesa, A. (2016). Sostenibilidad fiscal y reformas tributarias en América Latina, CEPAL-BID, Santiago de Chile.

Comisión Económica para América Latina (CEPAL). 2018. Panorama fiscal de América Latina y el Caribe 2018, Santiago de Chile.

______ (2016). Panorama fiscal de América Latina, CEPAL, Santiago de Chile.

Fondo Monetario Internacional (FMI) (2019). Ecuador: IMF Country Report No. 19/210, July 2019.

______(2018). World Economic Outlook (WEO), octubre de 2018.

García Álvarez, S. (2019). “Déficit fiscal y dinámica económica del Ecuador.  Salida del progresismo e implementación de un programa económico con el FMI”, en Boletín de Coyuntura No. 21, Observatorio Económico y Social de Tungurahua, Universidad Técnica de Ambato.

______ (2016). Sumak Kawsay o Buen Vivir como Alternativa al Desarrollo en Ecuador. Aplicación y Resultados en el Gobierno de Rafael Correa (2007-2014), Quito, Ecuador, Universidad Andina Simón Bolívar y Ediciones Abya Yala.

Servicio de Rentas Internas de Ecuador (SRI) (2019). Estadísticas generales de recaudación en línea: https://www.sri.gob.ec/web/guest/estadisticas-generales-de-recaudacion  Accedido 20 de julio de 2019.

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Santiago García
Santiago García
Doctor en Economía Internacional y Desarrollo de la Universidad Complutense de Madrid. Máster en Economía Internacional y Desarrollo. Máster en Relaciones Internacionales. Economista. Docente de la Universidad Central del Ecuador (UCE).

1 Comment

  1. Jorge Sánchez dice:

    Excelentes análisis de la política económica del gobierno respecto a la recaudación de impuestos especialmente del IVA como generador de la mayor recaudación de los mismos y de los posibles escenarios de reformas!!

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