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Ajuste fiscal en Ecuador. Disyuntiva difícil: gradualismo o ajuste fiscal fondomonetarista

Fuente: El Telégrafo

Santiago García Álvarez

 Alto riesgo soberano y posibles alternativas

La percepción que tienen los mercados internacionales sobre la economía ecuatoriana es de alto riesgo en el contexto latinoamericano, tal como lo muestra el indicador de Bonos de Mercados Emergentes (EMBI)[1], cuyos niveles pasaron de 459 puntos al inicio de 2018 a 826 puntos a finales de diciembre del mencionado año; y la reciente calificación de riesgo a la baja de Moodys.

Su actual equipo económico de base eminentemente empresarial, liderado por el Ministro de Economía y Finanzas, Richard Martínez, no ha negado la posibilidad de una solicitud de asistencia financiera al FMI, pero ha evitado un pronunciamiento directo y en firme sobre este tema, argumentando que tal decisión le corresponde al presidente Moreno.

En declaraciones recientes el ministro Martínez expresó que el programa económico vigente se basa en cuatro pilares: consolidación fiscal y estabilidad monetaria; igualdad de oportunidades y protección social; empleo y reactivación productiva y manejo transparente de los recursos.

Según el ministro, si el FMI apoya esta estrategia, que conlleva elementos de gradualismo, entonces, se haría viable el “acompañamiento del FMI”. De tal forma que se articula un discurso confuso y contradictorio en la medida que el FMI no suele acompañar procesos de ajuste gradual.

En tales circunstancias, la sociedad ecuatoriana ha reaccionado como suele hacerlo comúnmente desde los extremos: para unos resulta inevitable el ajuste rápido y duro en términos sociales y otros bajo la percepción de que hay suficiente tiempo y espacio para mantener un modelo de crecimiento económico basado en el gasto y la inversión pública.

En realidad, resulta vital cierta objetividad para definir las alternativas reales en función de las particularidades de la economía nacional dolarizada, la correlación de fuerzas políticas actualmente existentes y, sin olvidar los condicionantes que presenta la economía internacional con signos preocupantes de ralentización del crecimiento económico y riesgos crecientes en el ámbito financiero (FMI 2018; CEPAL 2018).

El punto de partida: una creciente insostenibilidad fiscal

Ecuador se encuentra en una fase baja de su ciclo económico, acompañada por una marcada caída del nivel de precios al consumidor (inflación menor al 1% promedio anual) y un incremento del trabajo inadecuado (subempleo) que afecta casi al 54% de la población económicamente activa (PEA). Las previsiones del Banco Central del Ecuador (BCE) establecen una variación positiva de 1,2% durante 2018 y 1,4% en 2019. Ver gráfico 1.

La tradicional situación de economía altamente vulnerable se ha ido agravando en los últimos 5 años, por la caída de los precios internacionales del petróleo y de los productos alimenticios de exportación, la apreciación del tipo de cambio real efectivo y el acceso cada vez más limitado y caro del financiamiento internacional. En lo interno, el desbalance macroeconómico se ha profundizado por los permanentes déficit fiscales primarios que ha conducido al país a un agresivo proceso de endeudamiento público y la reducción de la inversión pública.

El tema de la sostenibilidad fiscal se vuelve una cuestión prioritaria porque en la experiencia de una economía dolarizada, los altos déficit han venido golpeando a las cuentas del sector externo (incrementos del servicio de la deuda externa y debilitamiento de la reserva internacional) y a la inversión pública como principal variable de ajuste fiscal. En el cuadro 2, se cuantifica a este indicador entendido como capacidad de pago frente a compromisos internos y externos, de lo cual se desprende que la deuda pública agregada llegó a representar 39%, 41% y 45% del PIB en 2016, 2017 y 2018.

Gráfico 1. PIB real 2014-2018. Tasas de variación trimestral, en %

Fuente: BCE (2018)

Cuadro 2. Principales indicadores de sostenibilidad fiscal del Ecuador. En % del PIB y en millones de US$. Presupuesto del gobierno central, base caja.

Fuente: BCE (2018)

 

Las reacciones del gobierno nacional

En tales circunstancias, el gobierno ha ensayado una estrategia de ajuste gradual del déficit fiscal y ha interpuesto un conjunto de medidas relacionadas con la reactivación económica, lamentablemente sin buenos resultados, debido tanto a la tardanza en su implementación a través de la Ley Orgánica de Fomento Productivo, Atracción de Inversión, Generación de Empleo, Estabilidad y Equilibrio Fiscal, recién expedida a 15 meses de inicio de su gestión, así como a su excesiva confianza en la entrega de incentivos tributarios como palanca de promoción de la inversión privada.  Esta ley es la base fundamental del quehacer gubernamental en materia económica y contiene cuatro grandes ámbitos: i) régimen de remisiones y reducciones de deudas frente al fisco; ii) incentivos a las inversiones privadas; iii) incentivos a la construcción de vivienda de interés social; y iv) reglas macro-fiscales para la estabilidad fiscal y limitación al endeudamiento público.

La remisión tributaria implica la condonación del 100% de intereses, multas y recargos derivados del saldo de las obligaciones tributarias o fiscales internas que corresponden a la administración del SRI, así como para otras entidades como la seguridad social y las aduanas.[2] En materia de incentivos para la atracción de inversión privada, se establecen varios incentivos de carácter tributario, destacándose la exoneración por 12 años del pago del impuesto a la renta y de su anticipo para nuevas inversiones productivas en sectores priorizados, excepto en Quito y Guayaquil donde el beneficio es de 8 años.

En el ámbito de las finanzas públicas, esta ley establece mecanismos para asegurar la sostenibilidad de la deuda externa y los límites de endeudamiento; al respecto, el saldo de la deuda pública total no podrá superar el equivalente al 40% del PIB.

Una vez que la deuda haya vuelto al límite permitido por ley (a finales de diciembre de 2018 esta relación llegó a 46% del PIB), no se podrá aprobar presupuestos ni con déficit primario ni con un resultado global que no cumpla con la meta estructural de largo plazo (no se podría superar la tasa de crecimiento de largo plazo de la economía).

Las reglas macrofiscales podrán ser suspendidas temporalmente cuando ocurran catástrofes naturales, recesión económica grave, desequilibrios en el sistema de pagos, o situaciones de emergencia nacional, para ello requerirán la aprobación de la Asamblea Nacional con la mayoría absoluta de sus miembros. Estas reglas también se podrán suspender en caso de que el Presidente de la República decrete estado de excepción, conforme a lo dispuesto en la Constitución.[3]

En el transcurso del tiempo el gobierno nacional, al finalizar el año 2018, tomó varias medidas relacionadas con la reducción de los subsidios a los combustibles,[4] la reducción de 10% de los salarios de ministros y viceministros y 5% de las escalas superiores de la burocracia, la eliminación definitiva de vacantes en la administración pública y la gestión de mayor endeudamiento directo con China. Todo ello bajo la perspectiva de alcanzar una reducción del déficit fiscal global de 3 puntos con respecto al PIB, toda vez que este déficit llegó a 6% del PIB en 2017. Todas estas medidas no han generado confianza en los mercados internacionales y el EMBI volvió a subir a finales del 2018.

El ajuste fondomonetarista: efectos contractivos en corto plazo y apuesta al crecimiento económico en mediano y largo plazo

El propio FMI acepta que todo programa de consolidación fiscal suele reducir el producto (sesgo recesivo) y aumentar el desempleo en el corto plazo, pero en el mediano y largo plazo, existen beneficios para la reactivación económica a través de las reducciones de tasas de interés, la disminución del valor de la moneda (depreciación o devaluación) y el aumento de las exportaciones netas (saldo comercial).  Al respecto:

(…) La consolidación fiscal suele tener un efecto contractivo sobre el producto. En dos años, una consolidación fiscal equivalente a 1% del PIB tiende a reducir el PIB en aproximadamente 0,5% y a elevar la tasa de desempleo en alrededor de 0,3 puntos porcentuales. La demanda interna —consumo e inversión— se reduce aproximadamente 1% (FMI 2010: 104)

El FMI argumenta que el ajuste fiscal en los países que afrontan un mayor riesgo percibido de incumplimiento soberano tiende a ser menos contractivo (este sería el caso de Ecuador como se mencionó en la introducción), toda vez que la disminución de los niveles de deuda pública podrían reducir las tasas de interés reales, lo que estimula la inversión privada. Una vez estabilizada la economía, se crean espacios fiscales para reducir los impuestos, especialmente los impuestos sobre la renta del capital, entonces ambos efectos aumentan el producto a largo plazo. En suma, los efectos positivos sobre la confianza compensarían los impactos negativos iniciales sobre la demanda agregada. Otras medidas del “paquete fondomonetarista” a más de lo fiscal tocarían los siguientes ámbitos: i) financiero-monetario; ii) sector externo y iii) mercado de trabajo.

La alternativa heterodoxa: protección de sectores vulnerables, ajuste gradual y apertura externa inteligente

Una perspectiva diferente a la estrategia fondomonetarista implicaría poner por delante la no afectación de sectores populares y estratos medios, para lo cual se requeriría un enfoque integrado de medidas fiscales, monetarias, productivas, regulatorias y del sector externo. El ajuste fiscal debería basarse en una reducción de impuestos para fortalecer la demanda interna y la mantención de la inversión pública para crear condiciones de competitividad “legítima” basada en innovación y recursos humanos calificados.

Esta posibilidad no tiene mucho espacio real en el caso ecuatoriano por el peso excesivo del déficit fiscal y no tendría respaldo en la mayoría conservadora de la Asamblea Nacional. No es menos cierto que una respuesta positiva de la reducción de impuestos sobre una mayor producción necesita un tiempo de maduración, pues no es instantáneo, con lo cual habría una transición complicada por la exacerbación del déficit fiscal.

La alternativa podría estar en el punto medio, la implementación de medidas de ingresos fiscales que incluirían subidas en impuestos progresivos a la renta y a los consumos especiales; medidas de restricción de gastos públicos innecesarios o de dudosa rentabilidad social como la excesiva burocratización; y medidas de mejoramiento de las condiciones de financiamiento público en términos de plazos más largos y costos (intereses) más bajos.

El sostenimiento de la inversión pública podría concretarse con planes transparentes y concretos para la alianza público-privado, especialmente en infraestructuras productivas y vivienda de interés social.

En el ámbito monetario-financiero se requiere un impulso serio a la inclusión financiera, considerando que al menos la mitad de ecuatorianos mayores de 15 años no disponen de servicios financieros (véase Recuadro 1); la mantención del impuesto a la salida de divisas (ISD) con las actuales exenciones que son razonables por pagos en importaciones de bienes de capital y materias primas para las exportaciones; defender la aplicación de coeficientes de liquidez doméstica del sistema financiero nacional para evitar depósitos innecesarios en el exterior; regulación sobre los recursos depositados en paraísos fiscales; puesta en marcha del dinero electrónico para acelerar la velocidad del dinero bajo condiciones de control de costos y comisiones bancarias; apertura a la banca extranjera para crédito e inversiones con recursos externos.

En la esfera productiva, se hace indispensable apoyo crediticio a la PYME y a los sectores campesinos y de la economía popular y solidaria; impulso al sistema de innovación nacional con presencia de las instituciones de educación superior; fortalecimiento de mecanismos para una mayor participación de los mencionados sectores en las compras públicas; reforma institucional en gobiernos autónomos descentralizados para competencias en firme en materia de fomento productivo. Por su parte, las medidas necesarias para el sector externo implicarían un conjunto razonable de negociaciones comerciales con principales socios que permitan consolidar exportaciones; la mantención de los niveles de protección arancelaria según prioridades sectoriales específicas (no toda protección es adecuada).

Conclusiones

Al iniciar el nuevo año 2019, el gobierno nacional presidido por Lenin Moreno se encuentra abocado a una disyuntiva política y socialmente muy compleja: poner en marcha un programa de ajuste macroeconómico con el apoyo financiero del FMI o, caso contrario, mantener su actual estrategia de ajuste gradual, la cual, pese a las medidas económicas implementadas, está configurando una creciente percepción de riesgo de incumplimiento de pago de su deuda soberana.

La Ley de Fomento Productivo es el principal pilar de la política económica gubernamental, la cual marca un rumbo distinto al modelo de crecimiento económico del anterior gobierno (2007-2017), pues busca un mayor protagonismo de la empresa y de la inversión privada y establece reglas de juego para la estabilidad fiscal y limitación al endeudamiento público.

Estas reglas implican un fuerte ajuste en las cuentas fiscales, pues el déficit global llegó a 3,400 millones de dólares en promedio anual en el período 2011-2017, por tanto, van a tener que ajustarse varios rubros ya sean hacia arriba en los ingresos y hacia abajo en los egresos. Un posible acuerdo con el FMI tensaría más cuerda para una consolidación fiscal más drástica y más rápida en la reducción del gasto público, la reducción de impuestos directos, impuestos arancelarios y otros impuestos como el ISD, cuyos valores podrían ser compensados con los recursos frescos que entregue este organismo.

En tales condiciones quedaría poco espacio para la inversión pública y se racionalizaría el gasto social a lo indispensable. Los recursos financieros del FMI también se dirigirían a fortalecer las reservas internacionales, complementando con una mayor apertura y desregulación del sistema financiero nacional en cuanto a coeficientes de liquidez. En la actualidad, las fuerzas políticas dominantes se inclinarían por esta alternativa, en vista de la ventaja que implicaría la reducción del riesgo-país.

La perspectiva heterodoxa tendría poco espacio político de apoyo, incluso por una dispersión de la opinión pública y el fraccionamiento de las reivindicaciones exclusivamente de tipo sectorial o gremial. En todo caso, esta visión implicaría poner por delante la no afectación de sectores populares y estratos medios, para lo cual se requeriría un enfoque integrado de medidas fiscales, monetarias, productivas, regulatorias y del sector externo, que a su vez exigiría un fuerte sustento institucional que el país lamentablemente adolece. En todo caso, existe esta opción.

Referencias:

[1] El EMBI (Emerging Markets Bonds Index) es un indicador de riesgo país y está calculado por JP Morgan Chase.​ Es la diferencia o sobreprecio de tasa de interés que pagan los bonos en dólares emitidos por países emergentes y en desarrollo en relación con los Bonos del Tesoro de Estados Unidos a 10 años plazo.

[2] A inicios de enero de 2019, el SRI reportó una recaudación por remisión tributaria de 1.091 millones de dólares, con un total de 25 mil sociedades beneficiadas y 326 mil personas naturales. Aunque no todo corresponde a recaudación en efectivo, no cabe duda que este mecanismo superó la meta prevista de 600 millones de dólares. Llama también la atención del gran número de contribuyentes naturales beneficiados. De antemano se conocía que en proporción de los valores a recaudar correspondía a grandes empresas deudoras.

[3] En vista de que se parte de una situación fiscal complicada, la propia Ley de Fomento Productivo establece un período de transición hasta 2021, a fin de cumplir con las disposiciones de ajuste fiscal. Por otro lado, es importante señalar que esta disposición deja un espacio político al presidente de la república para suspender un programa de consolidación fiscal en el caso de que sea inmanejable. Posiblemente todo ello podría entrar en contradicción con un acuerdo formal con el FMI.

[4] Aproximadamente en 2 décadas no se han revisado los precios oficiales de los combustibles que conllevan un fuerte subsidio estatal, debido a la necesidad de importación de naftas y diésel. Según un estudio de profesores de IAEN y University of Essex, estos subsidios a los combustibles son innegable y socialmente regresivos, excepto el subsidio al gas doméstico (Jara et al, 2018)

Bibliografía

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Santiago García
Santiago García
Doctor en Economía Internacional y Desarrollo de la Universidad Complutense de Madrid. Máster en Economía Internacional y Desarrollo. Máster en Relaciones Internacionales. Economista. Docente de la Universidad Central del Ecuador (UCE).

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