Berenice Cordero
Febrero, 23, 2026
El presente análisis describe el marco normativo actual de asignación de recursos a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) y el Modelo de Equidad Territorial (MET), en el contexto de la reforma aprobada por la Asamblea Nacional, sobre nuevas reglas fiscales estrictas y la posibilidad protección y atención, descentralizada, de la violencia a las mujeres, cuidado humano de niños y niñas en la primera infancia y adultos mayores y atención de discapacidades El objetivo es evaluar su compatibilidad con principios constitucionales de equidad, autonomía financiera y prioridad absoluta de derechos.
Conforme al artículo 272 de la Constitución y el COOTAD, los GAD participan de manera constitucional en el 21% de los ingresos permanentes y el 10% de los ingresos no permanentes del Presupuesto General del Estado (PGE). Estas transferencias constituyen recursos públicos destinados al cumplimiento de competencias exclusivas y concurrentes, garantizando la autonomía financiera de los GAD (artículo 238 Constitución). El Modelo de Equidad Territorial (MET), regulado en los artículos 188 a 198 del COOTAD, es el mecanismo técnico para distribuir estos recursos conforme a los principios de subsidiariedad, solidaridad y equidad territorial establecidos en el artículo 272 constitucional.
El MET divide la asignación en dos componentes principales. El Monto A corresponde al valor fijo histórico que cada GAD recibía en el año base 2010, asegurando estabilidad financiera. El Monto B, que representa el excedente de los porcentajes constitucionales, se redistribuye según criterios ponderados revisados periódicamente por el Consejo Nacional de Competencias (CNC) en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Entre estos criterios destacan la población total y la densidad poblacional, las necesidades básicas insatisfechas, los indicadores de pobreza y desigualdad, el nivel de desarrollo de servicios públicos y los logros en mejoramiento de niveles de vida. De esta forma, el MET corrige asimetrías territoriales, asignando mayores recursos a GAD con brechas más pronunciadas y priorizando la provisión equitativa de bienes y servicios públicos.
En cuanto a las reglas fiscales vigentes, el artículo 198 del COOTAD establece que las transferencias pueden financiar hasta el 30% de gastos permanentes (corriente) y al menos el 70% debe destinarse a gastos no permanentes (inversión, mantenimiento y reposición de infraestructura). Esta orientación busca promover la eficiencia del gasto y evitar el uso excesivo de recursos en gastos corrientes, como sueldos y operación administrativa.
La reforma debatida introduce reglas fiscales vinculantes y progresivas. Propone que los GAD destinen al menos el 70% de su presupuesto total (no solo de las transferencias) a inversión, mantenimiento y reposición de infraestructura y bienes públicos. La aplicación será escalonada: 65% en 2026, 68% en 2027 y 70% a partir de 2028. En caso de incumplimiento, se prevé una reducción progresiva de la participación en rentas del Estado, acercándose al mínimo constitucional (15% de ingresos permanentes y 5% de no permanentes), con mecanismos de control trimestral y auditoría. El objetivo es priorizar inversión productiva (vialidad, agua, saneamiento), limitar el crecimiento del gasto corriente y fomentar el uso eficiente y transparente de los recursos.
La reforma mantiene intacta la estructura constitucional del MET como base de asignación equitativa y añade criterios vinculantes sobre el uso de los recursos recibidos. De esta manera, el MET define cómo se asignan los recursos según necesidades territoriales, mientras que las nuevas reglas regulan cómo se gastan, priorizando inversión. Ambos componentes coexisten sin contradicción: la autonomía financiera de los GAD se preserva, pero se condiciona a un comportamiento fiscal punitivo, cuando la reforma no se cumple.
Una aplicación neutral de las reglas fiscales, sin condicionamiento para resultados sociales, podría perpetuar desigualdades territoriales y vulnerar el mandato constitucional de prioridad absoluta de derechos (artículo 44: interés superior del niño; artículo 35: grupos de atención prioritaria). La eficiencia del gasto debió alinearse con las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2025-2029 y las Agendas Nacionales para la Igualdad, permitiendo auditoría independiente y evaluación de impacto.
La reforma se propone como un refuerzo para la sostenibilidad fiscal. Recordar que el grueso de los recursos está en el gobierno central. Incorporar la nueva regla fiscal con seguridad va a disminuir los resultados en prevención de violencia adolescente, ausencia de cuidado para niños y adultos mayores, prevención de la violencia contra las mujeres y atención descentralizada para desnutrición crónica infantil. Todas estas poblaciones disponen de leyes orgánicas vigentes. Se fundamentan en el mandato de prioridad absoluta y no regresividad (artículo 85 Constitución) y deberían fortalecer significativamente el impacto social en territorios vulnerables.
Durante el debate se recomendaron enmiendas que aseguren un piso mínimo de protección social, preservando derechos sustantivos, la equidad y autonomía de los GAD. El relato del gobierno nacional se asentó en datos de corrupción, uso público de recursos con fines electorales y desprestigió a varias autoridades que presiden los GAD, coincidiendo con la percepción de sectores de la población y varios analistas.
El modelo desconcentrado de gestión de recursos públicos también ha sido severamente observado por falta de eficacia, eficiencia, corrupción y uso electoral. El sector de la salud está especialmente afectado, se discuten los resultados alcanzados en seguridad y aún no se amplían los servicios de la Ley de Primera Infancia, recientemente aprobada. El debate polarizó aún más al país. También se advirtió el diálogo con determinados alcaldes y prefectos de Manabí, algunos de la provincias del Carchi y Sucumbíos. Las demás autoridades locales, pese a sus demandas, no fueron recibidos por la Asamblea Nacional. Organizaciones sociales que abordan los derechos humanos, sin afinidad con los partidos políticos o las bancadas de la Asamblea Nacional, tampoco fueron parte de los diálogos. Ecuador nuevamente se fracturó. Pareciera que la crisis de los partidos políticos, y la escasa representación ciudadana que logran, el control de la justicia; y, la infiltración generalizada del crimen organizado en la banca, la política, la economía, la gestión pública central, varios medios de comunicación y los GAD, nos dejaron caer un profundo abismo. Claro está que quienes más abajo caerán son los más pobres.
Presidenta del Consejo Directivo del Instituto Interamericano del Niño y Ex Ministra de Inclusión Económica y Social. Ha desarrollado su trabajo profesional en varias instituciones como el Consejo Nacional de Menores, Centro de Capacitación y Formación de Educadores de la Calle, UNICEF, Instituto Nacional de la Niñez y Adolescencia.
