La descentralización, un concepto que aparece de manera reiterativa en la Constitución y otras normas, es definida como la transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, con los respectivos talentos humanos, financieros, materiales y tecnológicos, desde el Gobierno Central hacia los Gobiernos Autónomos Descentralizados. El artículo 1 de la Constitución, lo plantea como principio fundamental y, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, plantea el modelo de descentralización como obligatorio y progresivo.
La Constitución del 2008, pretendía poner orden en el otorgamiento de competencias desde el Estado Central, en una dinámica, impulsada por lineamientos internacionales de modernización del Estado. De esa dinámica previa a la norma vigente, surgieron iniciativas locales sobre todo en el campo de la salud y la gestión ambiental. Quito y Guayaquil fortalecieron sus servicios y Cotacachi y Cuenca desarrollaron iniciativas sobre la base de instaurar Consejos de Salud los cuales asumían funciones de formulación de políticas públicas locales, planificación, seguimiento y ejecución de servicios de salud; Cuenca, logró también descentralizar para su gestión, el Parque Nacional El Cajas.
El modelo de reforma del Estado establecido en la Constitución de 2008 pretendía, por una parte, potenciar la eficiencia del Estado, al posibilitar que los GAD provinciales, cantonales y parroquiales rurales fortalecieran la calidad de vida y el bienestar de sus poblaciones, y, por otra parte, se proponía promover una distribución equitativa del presupuesto público para la ejecución de políticas y la prestación de bienes y servicios.
Para el cumplimiento de estos objetivos se estableció un sistema nacional de competencias, dirigido por el Consejo Nacional de Competencias, que debía garantizar el ordenamiento territorial de los procesos.
En este artículo pretendemos evidenciar las contradicciones entre lo establecido en la Constitución y las leyes correspondientes, y la realidad que se manifiesta territorialmente en la actualidad; situación que, lamentablemente, no sólo contradice las normas establecidas, sino que viola los derechos planteados en la norma suprema, tratados y convenios internacionales de los cuales el Ecuador es signatario.
La Constitución vigente, establece a la planificación nacional como competencia exclusiva del Estado central, para lo cual se creó la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES -, instancia responsable de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, orientar la inversión pública, transformar las instituciones de la función ejecutiva y diseñar políticas públicas que articulen las perspectivas sectoriales y territoriales con los objetivos nacionales. La Secretaría Técnica del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, debía actuar bajo el Consejo de Planificación, presidido por el presidente de la República, y conformado por los Ministerios Coordinadores y representantes de los consorcios y asociaciones de los GAD – Congope, Ame y Conagopare -.
Sin embargo, mediante el Decreto 732, el presidente Lenin Moreno, desmantela este sistema de planificación nacional, como parte de su política de debilitamiento del Estado y de la función ejecutiva a nivel central y desconcentrado. Por ello, reemplaza la SENPLADES por la Secretaría Técnica de Planificación «Planifica Ecuador», adscrita a la Presidencia de la República, elimina la responsabilidad de esta entidad sobre el diseño institucional del Ejecutivo, transfiere dicha función a ser responsabilidad de la Secretaría General de la Presidencia y, rompe la interacción con los gobiernos territoriales.
Como efecto inmediato, la planificación territorial deja de tener carácter integral. Los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) y los Planes de Uso y Gestión del Suelo (PUGS), pasan a ser meros ejercicios burocráticos, sustentados en débiles y direccionados procesos de participación social; sus diagnósticos son parciales y de poca profundidad al centrase en las competencias exclusivas de cada nivel de gobierno y no recoger la realidad ni las aspiraciones expresadas por los ciudadanos; de lo anterior se deriva el hecho de que los PDOT planteen objetivos, planes, programas y proyectos dispersos, parciales e insuficientes para enfrentar y solucionar la problemática de los territorios.
La pérdida de importancia de la planificación estratégica local y de sus instrumentos, tiene gravísimas consecuencias, pues, de manera paralela se debilitan las funciones de seguimiento y evaluación de estas instancias, y, los instrumentos de planificación son reemplazados por los Planes de Gobierno que las autoridades triunfadoras presentaron para la inscripción de sus candidaturas. Así, en un abrir y cerrar de ojos, las formulaciones estratégicas han sido reemplazadas por prácticas clientelares.
La Carta Magna, establece en su Art. 260, las competencias exclusivas para los diferentes niveles de gobierno, situación que no excluye el ejercicio concurrente de la gestión en la prestación de servicios públicos y actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno.
No es nuestro interés el hacer una descripción de todas las competencias exclusivas del nivel central. Queremos referirnos exclusivamente a las de salud, educación y atención inicial de la niñez, cuya deficiente y crítica gestión por parte de los entes rectores correspondientes, repercute gravemente en la realidad de los territorios cantonales sobre todo en lo urbano marginal y rural.
La salud y educación, como competencias exclusivas del nivel central, se determina en la definición de las políticas nacionales. Sin embargo, en una falsa concepción de “rectoría”, los entes rectores de salud y educación han asumido para sí también las facultades de planificación, regulación, control y gestión, funciones que pueden ser desconcentradas o implementadas concurrentemente; mientras tanto la competencia exclusiva de los GAD Municipales se concreta en la posibilidad de planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación.
Si partimos de que la Constitución define a la planificación como una función “participativa” que surge de la realidad territorial – parroquial rural, cantonal y provincial -, y que, a partir de aquellas, se puede establecer y articular las políticas, objetivos, estrategias, y acciones como parte del diseño, ejecución y evaluación de planes programas y proyectos, no podemos entender cómo la Secretaría Nacional de Planificación, restringe la acción de los GAD a la formulación de sus Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial en sus competencias exclusivas, siendo notorio que los entes “rectores” de Salud y Educación, no tienen la capacidad de formular su planificación a partir de las realidades territoriales, fundamentalmente por el debilitamiento de la estructura de talento humano en las unidades de atención, muchas de las cuales son inexistentes en amplias zonas rurales del país, lo que genera una cultura institucional de las entidades desconcentradas, en la que la planificación se sustenta en valores históricos de atención y no de las necesidades y realidades sobre las cuales les toca actuar.
En este marco resulta comprensible que, en el ámbito de la educación un porcentaje mínimo de niñas y niños pueden acceder a la atención inicial y educación preescolar; que seamos testigos del desmantelamiento del sistema de educación básica, en el que, el principio de la gratuidad establecido en la Constitución, se viole cotidianamente, ya que los padres y madres de familia asumen la responsabilidad del cuidado de la infraestructura, la adquisición de materiales o insumos para la práctica educativa y el pago a profesores auxiliares ante la falta de maestros. De la misma manera es grave que las instancias de Asesoría Estudiantil – DECES – hayan sido eliminadas en la mayoría de planteles o zonas educativas fiscales, con los efectos negativos para la identificación y solución de problemas de aprendizaje, detección temprana de discapacidades o de problemas de salud mental.
¿Nos encontramos en el punto de aceptar que la educación fiscal que reciben nuestros niños y niñas no sirve porque no les genera oportunidades para el futuro? ¿Debemos aceptar socialmente como normal la existencia de poblaciones desechables de fácil cooptación por la violencia, delincuencia o el consumo de drogas o estupefacientes? ¿Debemos declararnos incapaces como sociedad de frenar las condiciones de violencia, la que, en el futuro, será reproducida por nuestros niños, niñas y adolescentes, debido a que ella fue la vivencia que tuvieron desde sus primeros años?
En el caso de la salud, la situación se presenta más crítica porque incluso se ha retrocedido en experiencias locales. Ejemplos palpables de lo que se anota son los Consejos de Salud, creados en Cuenca y Cotacachi al amparo legal descrito. A pesar de los Acuerdos Presidenciales o Ministeriales que sustentaban originalmente a estas instancias, con el pasar del tiempo, fueron trabas burocráticas centralistas, y/o la falta de decisión de las Alcaldías “beneficiarias”, las que provocaron que las competencias municipales establecidas, funcionaran de manera paralela y sin articulación con el sistema público nacional. En el caso de Cuenca, perdió fuerza la responsabilidad y liderazgo del Consejo de Salud para articular a los actores presentes en su territorio: sistema público (MSP), autónomo (IESS, SSC, SOLCA), privado, no gubernamental y/o comunitario; se debilitó su capacidad de planificación territorial integral; se resquebrajó su articulación con el MSP para desarrollar servicios de primer nivel, sobre la base de un modelo de gestión comunitario y participativo. A la larga, el Consejo de Salud de Cuenca, se ha convertido en una instancia ejecutora de campañas y actividades puntuales de promoción de salud.
Paralelamente observamos, sobre todo para el sector urbano marginal y rural, que los procesos de atención prenatal y postnatal, los de embarazo, parto y post parto son mínimos e insuficientes; que los procesos de detección de enfermedades prevenibles, no son tratados a tiempo, lo que, en porcentajes importantes, se transforman en discapacidades o en situaciones de salud mental.
Las condiciones a las que, los últimos gobiernos, han llevado a las unidades de primer, segundo y tercer nivel de atención en salud en el país, nos llevan a pensar que la perspectiva gubernamental va dirigida a la privatización de los servicios públicos o autónomos como es el caso del IESS. Es fácil llegar a esa conclusión luego de ver que, en las unidades de atención de salud de primer nivel hay un número insuficiente de personal asignado para cumplir las funciones de atención familiar y comunitaria establecidas en el Modelo de Atención Integral de Salud vigente, o que, en las unidades de segundo y tercer nivel de atención también hay falta de personal para atender a la creciente demanda, hay falta de medicinas e insumos para cumplir su labor, ya sea por negligencia en su gestión o por no disponer de los recursos económicos.
¿Podemos concluir que somos un Estado fallido que no está en capacidad de garantizar las condiciones de vida y bienestar de la población? ¿Nos encontramos ante una realidad – expresada popularmente – donde los entes rectores de salud y educación ni comen ni dejan comer? O debemos preguntarnos si ¿Los gobernantes de los diferentes niveles territoriales eluden responsabilidades con el futuro en un franco y notorio lavado de manos que no prioriza las necesidades sociales sino las perspectivas políticas?
Magister en Antropología del Desarrollo e ingeniero civil. Se ha desempeñado en los ámbitos de la planificación, y políticas públicas, en varios organismos no gubernamentales, así como en gobiernos autónomos descentralizados. A nivel nacional ha ejercido cargos de dirección en la gestión de recursos hídricos y seguridad integral y en el campo de la salud individual y familiar del IESS. Asesor en las funciones Legislativa y Electoral. Actualmente participa en acciones ciudadanas de incidencia para la garantía de derechos individuales y colectivos
