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¿Qué se pretendía conseguir con las reformas tributarias y financieras?

Isaías Campaña C.

El proyecto de reformas denominado ley de crecimiento económico

El Gobierno nacional envió con el carácter económico urgente un voluminoso proyecto de reformas a 26 leyes y códigos ordinarios y orgánicos titulado “Ley Orgánica para la Transparencia Fiscal, Optimización del Gasto Tributario, Fomento a la Creación de Empleo, Afianzamiento de los Sistemas Monetario y Financiero, y Manejo Responsable de las Finanzas Públicas”  en la línea de fortalecer el régimen tributario, la transparencia fiscal, fomentar el emprendimiento y la actividad de exportación en el país e instaurar un régimen fiscal simplificado.

Al abultado paquete de reformas tributarias se le ha denominado “Ley de Crecimiento Económico”, como que a través de una ley se va a alcanzar ese tan anhelado objetivo. Con los mismos propósitos se crearon la “Ley de Fomento Productivo”, “Ley Orgánica para la Reactivación Económica”, “Ley de Equidad Tributaria”, entre otras, pero cuyos resultados en los hechos han sido realmente modestos en el mejor de los casos.

Algunos asambleístas de diversas corrientes políticas criticaron acerbamente el paquete de reformas por crear nuevos impuestos.

El resultado finalmente fue el archivo del proyecto por parte de la Asamblea Nacional, pero ¿qué estaba detrás de este proyecto y a quiénes beneficiaba? A continuación un esbozo de respuesta.

Impuesto a la renta único al sector bananero

Se establecía un impuesto a la renta único para las actividades del sector bananero. Para la producción y venta local de banano la tarifa aplicada será el 2% del precio mínimo de sustentación que paga el exportador al productor por caja de banano producida en Ecuador. Esta tarifa se buscaba aplicar a personas naturales, jurídicas o asociaciones, la misma que podía ser reducida al 1% si el agricultor obtenía el certificado de protección de cuencas emitido por la autoridad nacional de agricultura (Art. 24).

Los exportadores de banano debían pagar una tarifa del 3% del valor de facturación de exportación, restando el precio mínimo de sustentación, o por el precio de compra pagado por el exportador al productor si este fuese mayor al precio mínimo de sustentación, independientemente del volumen exportado. Esta tarifa se buscaba aplicar por igual a personas naturales, jurídicas o asociaciones (Ibidem).

Las exportaciones de banano históricamente ha sido uno de los principales productos de exportación del país, en 2018 alcanzaron cerca de USD 3.200 millones.

En el cultivo de banano participan personas naturales, empresas, cooperativas, en sus distintas dimensiones; demandan gran cantidad de mano de obra tanto calificada como no calificada. De acuerdo con los porcentajes de impuestos establecidos en función del nivel de ingresos, los montos de recaudación podrían ser sumamente bajos.

Impuesto a la renta único a las actividades agropecuarias

En el proyecto, las personas naturales o jurídicas que realicen actividades agropecuarias en las fases de producción y/o comercialización local o que exporten podían acogerse a un impuesto a la renta único conforme a los siguientes rangos de ingresos (Art. 25).

A los productores que destinen sus bienes al mercado local se establecía un impuesto progresivo en función del nivel de ingresos. En la base, quienes tengan ingresos hasta USD 300 mil, se establecía una fracción básica de USD 0, y se determina el 1% de impuesto sobre la fracción excedente. En el otro extremo, quienes tengan ingresos mayores a USD 5 millones se establecía una fracción básica de USD 76.800 y debían pagar 1,8% de impuesto sobre la fracción excedente.

Fuente: Pichincha Universal, (16/11/2019). “219 artículos de la Ley de Crecimiento Económico podrían ser eliminados por la Asamblea”

Los exportadores de productos agropecuarios, cuyos ingresos sean hasta USD 300 mil, tenían una fracción básica de USD 0, y debían pagar 1,3% de impuestos sobre la fracción excedente. A su vez, los exportadores, que facturen más de USD 5 millones tenían una fracción básica de USD 90 mil, y debían pagar 2,0% de impuestos sobre la fracción excedente.

El sector agropecuario es uno de los componentes más importantes y estratégicos en la generación de bienes y servicios a nivel nacional, representa alrededor del 8% del PIB, demanda gran cantidad de mano de obra tanto calificada como no calificada.

En este sector desarrollan sus actividades pequeños, medianos y grandes productores, así como empresas en sus distintas categorías.

Si se aplica a cabalidad el impuesto a la renta único a las actividades agropecuarias se podría recaudar importantes recursos económicos, no obstante, históricamente se han registrado altos niveles de evasión y elusión tributaria por lo que va a ser sumamente complejo recaudar mayores impuestos que alimenten a las debilitadas finanzas públicas.

 Reducción de tarifas para vehículos

Se establecía modificaciones sustanciales a las tarifas para vehículos motorizados de transporte terrestre de hasta 3,5 toneladas de carga. Los vehículos cuyo precio de venta al público sea de hasta USD 20.000 se establecía una tarifa del 5% (Art. 42, numeral 2).

Camioneras, camiones y vehículos de rescate de hasta 3,5 toneladas de carga, cuyo precio de venta al público sea de hasta USD 30.000 se establecía una tarifa de 5%. Vehículos motorizados híbridos de hasta 3,5 toneladas de carga, cuyo precio de venta al público sea de hasta USD 35.000, tiene una tarifa de USD 0.

En Ecuador, en 2018, había más de 2,4 millones de vehículos matriculados; calles y avenidas de las principales ciudades están saturadas por el transporte vehicular que generan contaminación ambiental por la emisión de gases tóxicos.

En 2017, 22.891 fallecimientos estaban directamente relacionados con la contaminación ambiental. Sin embargo, con la reducción de impuestos se beneficia a las empresas comercializadoras, pero en detrimento de la salud de los ecuatorianos.

Aviones, avionetas y helicópteros, motos acuáticas, tricares, cuadrones, yates y barcos de recreo o similares tienen una tarifa únicamente del 15%. La reducción de los impuestos a estos bienes fomenta las importaciones que significa menores ingresos para el fisco y además la salida de capitales.

El impuesto a los vehículos motorizados

En la matriculación, el proyecto contemplaba reducir la deducción de “valor base” del vehículo cada año únicamente al 10% anual, sin que el valor residual sea menor al 10%, lo que significa que el propietario tenía que pagar un mayor valor por concepto de impuesto vehicular y durante varios años adicionales.

En 2018, estaban matriculados 2´403.651 vehículos a nivel nacional, de los cuales en Pichincha 540.827, Guayas 529.603, Manabí 207.420, entre otras.

En cambio, se exoneraba el valor de la matrícula a taxis, buses de transporte público de pasajeros, o transporte de carga pesada, que son los que mayormente contaminan el ambiente e infringen la Ley de Transporte Terrestre.

En 2018 se registraron 25.530 accidentes de tránsito a escala nacional que dejaron como saldo 2.151 fallecidos y 19.858 lesionados, en su mayor parte como resultado de las infracciones de tránsito (INEC, 2019).

Impuestos a las micro y pequeñas empresas

Se pueden acoger a este tipo de impuestos las micro y pequeñas empresas, así como los emprendedores que opten por esta modalidad voluntariamente. Los contribuyentes determinarán el impuesto a la renta aplicando la tarifa del 2% sobre los ingresos brutos del respectivo ejercicio fiscal.

Las pequeñas empresas demandan gran cantidad de mano de obra tanto calificada como no calificada. La tarifa que se establecía por impuesto podría fomentar las actividades de las micro empresas y pequeñas empresas siempre y cuando se complementes con políticas crediticias y arancelarias favorables.

Impuesto único y temporal a medianas y grandes empresas

En consideración de que las empresas que mayores ingresos tienen sean la que más aporten, se establecía el impuesto único y temporal a las empresas que registren ingresos superiores a un millón de dólares en 2018. El Ejecutivo preveía recaudar por este impuesto USD 530 millones en 2020.

Fuente: Diario El Mercurio (17/11/2019). «La Asamblea le dice No a la Ley de Crecimiento Económico».

Para los ingresos brutos entre 1 y USD 5 millones se establecía una tarifa del 0,1%, ingresos entre 5 y USD 10 millones 0,15% y de USD 10 millones en adelante 0,20%. Este impuesto buscaba regir para los ejercicios fiscales 2020, 2021 y 2022.

De esta forma, una empresa que facturó USD 1,5 millones en 2018 habría pagado únicamente USD 1.500, otra empresa que realizó ventas por USD 7 millones habría pagado USD 10.500 y una empresa que facturó 500 millones habría pagado USD 1 millón.

Las tarifas del impuesto único eran realmente bajas, no obstante, voceros de los gremios empresariales se opusieron a este impuesto temporal porque según ellos iban a perder competitividad en los bienes ofertados.

En las reformas, las personas naturales que tengan ingresos mayores a 100 mil dólares al año no podían deducir los gastos personales en la declaración del impuesto a la renta. Los empresarios tampoco estuvieron de acuerdo con esta medida.

Las élites empresariales se oponen a cualquier incremento de impuestos, ¿entonces cómo se va a tratar de mitigar el déficit fiscal que se ha convertido en un agujero negro para las finanzas públicas? El Gobierno nacional ha accedido a sus demandas como la eliminación del anticipo del impuesto a la renta y la reducción del 5 al 2,5% del impuesto a la salida de capitales.

A inicios de la gestión del “gobierno de todos” los gremios empresariales se comprometieron a invertir USD 9.000 millones en el país, pero hasta la presente fecha no hay evidencias que lo hayan hecho en mínima medida.

Por consiguiente, como una obligación moral con la sociedad, se debería aplicar al menos la misma tarifa que se establece para las pequeñas empresas, esto es, una tarifa del 2% a los ingresos brutos de las grandes empresas.

Reformas a las finanzas públicas

En el proyecto se pretendía volver al concepto de deuda consolidada en reemplazo de la deuda agregada que incluía la deuda que tiene el Estado con otras entidades del sector público como el IESS, con lo cual se habría dado luz verde a seguir contratando nueva deuda, ya sea con organismos multilaterales y/o con instituciones financieras privadas internacionales, para eludir las disposiciones legales referente al “techo” de la deuda pública del 40% del PIB.

En las reformas se establecía que: “El indicador del saldo se calculará en términos consolidados, deduciendo la deuda y otras obligaciones entre entidades del sector público no financiero y su forma de cálculo será establecida en el reglamento de este Código.”

La deuda pública agregada a septiembre de 2019 asciende a USD 56.899 millones, 40.717 millones por deuda externa y USD 16.161 millones por deuda interna, que en conjunto representa el 52,1% del PIB, por encima del “techo” establecido en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (Art. 124).

Límites de endeudamiento a los GADs

Con el propósito de limitar el crecimiento del gasto público a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) e instituciones que forma parte del presupuesto general del Estado, el Art. 102 del proyecto de reformas establecía:

“El ente rector de las finanzas públicas, sobre la base de la programación cuatrianual, las proyecciones macroeconómicas y el techo de gasto agregado, establecerá los techos de los presupuestos institucionales. Asimismo, determinará los límites máximos de recursos a certificar y comprometer para las entidades y organismos que conforman el Presupuesto General del Estado”.

Cada GADs para la aprobación y ejecución de sus presupuestos debía tomar en consideración los límites de endeudamiento, entre otros, el saldo total de su deuda pública y sus ingresos totales anuales, sin incluir endeudamiento (no debía superar el 200%). A su vez, el monto total del servicio de la deuda, que incluirá la respectiva amortización e intereses, no debía superar el 25% de los ingresos totales anuales sin incluir endeudamiento.

En otro inciso del mismo artículo se disponía la prohibición a las instituciones públicas y privadas para conceder créditos a los GADs que sobrepasen estos límites o que por efecto del crédito sobrepasen esos límites, debiendo someterse a un plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal.

Fuente: Confirmado.net (13/11/2019). “Bancadas legislativas piden al Presidente Moreno retirar la Ley de Crecimiento Económico”

Cada GADs debía publicar, en concordancia con el calendario fiscal previsto, un informe fiscal que presente su nivel de deuda pública, saldo primario no petrolero, regla de egresos no permanentes del ejercicio inmediato anterior.

Restricciones al gasto de la Seguridad Social

Se disponía que cada administradora de fondos del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) pueda únicamente incrementar sus gastos en un porcentaje igual o menor al crecimiento de los ingresos de la respectiva administradora.

Igualmente, se establecía que cada unidad médica del IESS deba ser autosustentable considerando como ingreso el valor facturado al fondo, por las prestaciones otorgadas.

Dichas prestaciones debían previamente estar justificadas por cada unidad y con la respectiva auditoría médica realizada por un tercero independiente.

Las unidades médicas para que sean “autosustentables” por el número de afiliados que tiene el IESS como el Seguro Social Campesino, hijos menores de 18 años de los afiliados, ¿tendrían que pagar por los servicios médicos y medicamentos? Con estas disposiciones se habría provocado un deterioro de los servicios de salud de la seguridad social.

En el proyecto se imponían sanciones por infracciones como negar el envió de información solicitada por el Ente Rector de la Finanzas Públicas, “los funcionarios que lo hicieren serán destituidos y serán responsables personal y pecuniariamente”.

Reformas monetarias y financieras

En contracorriente a lo que promueve el Gobierno nacional sobre la reducción del gasto corriente, el proyecto creaba la Junta de Política, Regulación y Estabilidad Financiera como parte de la Función Ejecutiva, cuya función fundamental era velar por la integridad, solidez, sostenibilidad y estabilidad de los sistemas financiero nacional, de valores y seguros (Art. 204).

La Junta de Política y Estabilidad Financiera estaba conformada por cinco miembros, elegidos por el presidente de la República por un periodo de seis años. En el proyecto la Junta estaba presidida por uno de sus miembros a tiempo completo por igual periodo.

Entre los requisitos para ser miembro de la Junta, se establecía tener experiencia profesional de por lo menos diez años en funciones relevantes en el ámbito monetario y/o financiero, de seguros o valores, es decir, se daba luz verde a los ejecutivos del sistema financiero nacional, salvo en los doce últimos meses que dejaron de laborar.

Podían participar en las sesiones de la Junta de Política, únicamente con voz, pero sin voto, el presidente del directorio del Banco Central del Ecuador, Superintendente del Bancos, Superintendente de Compañías, Valores y Seguros, Superintendente de Economía Popular y Solidaria, Gerente General de la Corporación de Seguros de Depósitos y un delegado del Ministerio de Finanzas.

Entre las funciones de la Junta de Política y Estabilidad Financiera estaba: formular y dirigir las políticas crediticia y financiera; y expedir las regulaciones micro y macro prudenciales en los ámbitos crediticio y financiero, de seguros y de valores, y de la red de seguridad financiera.

Nuevas atribuciones del Banco Central del Ecuador

En el proyecto, el órgano máximo de gobierno del Banco Central era el directorio, conformado por cinco miembros, dos de los cuales a tiempo completo y tres a tiempo parcial; presidido por el presidente del directorio. Los miembros del directorio debían ser nombrados por el presidente de la República, por un periodo de seis años (Art. 240).

Entre los requisitos, se establecía experiencia profesional de por lo menos diez años en funciones relevantes en el ámbito monetario y/o sistema crediticio, financiero o cambiario, es decir, se prioriza a los ejecutivos de las instituciones financieras.

El objetivo de darle una mayor autonomía al Banco Central del Ecuador se convertía sin embargo  en una quimera, cuando el primer mandatario tenía que nombrar a diez miembros de los directorios del Banco Central y de la Junta de Política, Regulación Monetaria y Estabilidad Financiera.

Se establecía la prohibición de que el Banco Central proporcione financiamiento directo o indirecto al Gobierno Central, al Ministerio de Economía y Finanzas, a los Gobiernos Autónomos Descentralizados y a las instituciones públicas (Art. 251). Igualmente, se prohibía realizar inversiones, incluida la compra de acciones en empresas de propiedad privada y pública, así como la compra de valores o bonos emitidos por dichas empresas.

Fuente: El Universo, (17/11/2019). «Ley de Crecimiento Económico deja una Asamblea Nacional dividida y ‘alianzas’ impensables»

Mientras al Banco Central se prohibía suministrar financiamiento a las instituciones del sector público, se facultaba emitir valores a corto plazo denominados Títulos del Banco Central (TBC) para ser colocados en el sector financiero privado, es decir, se daba luz verde a la emisión inorgánica de dinero.

El Banco Central podía realizar operaciones de mercado abierto con las entidades del sistema financiero nacional, a través de operaciones de reporto con valores emitidos por el BCE.

También estaba facultado para realizar operaciones de redescuento de carteras de crédito, títulos del Banco Central con entidades del sistema financiero nacional.

El Banco Central del Ecuador podía también intervenir en la compra, venta o negociación de oro u otros metales preciosos y podía hacer operaciones en divisas u oro a futuro o mediante otros derivados, en condiciones que autorice su directorio.

Con las reformas propuestas los altos ejecutivos de las instituciones financieras podían controlar a los organismos rectores y ejecutores de la política monetaria y financiera, quienes podían, a su vez, establecer libremente el nivel de tasas de interés en el sistema financiero privado, direccionar los créditos en función de sus intereses y generar mayores utilidades.

Repatriación de capitales

Según el servicio de Rentas Internas, personas naturales o jurídicas, básicamente empresas que forman parte de los grupos económicos, mantienen capitales en paraísos fiscales, recursos económicos por un valor de USD 30.000 millones con el propósito de evadir impuestos y/o en el mejor de los casos pagar lo mínimo.

En el proyecto de reformas se disponía lo siguiente:

“A efectos de regularizar las correspondientes obligaciones tributarias, créase el Régimen Impositivo, Voluntario, único y temporal, aplicable a los residentes fiscales del Ecuador que al 31 de diciembre de 2018, hayan mantenido en el exterior rentas ingresos con Impuesto a la Renta, o realizado operaciones o transacciones monetarias sujetas al Impuesto a la Salida de Divisas, no declaradas o cuyo impuesto correspondiente no hubiere sido objeto de retención y/o pago, en el Ecuador, de conformidad con lo establecido en la ley.” (Sic) Art. 452

En otro inciso del mismo artículo se determinaba que los sujetos pasivos que se acojan al Régimen Impositivo Voluntario y Temporal no estarían sujetos a sanciones administrativas derivadas del incumplimiento de sus obligaciones tributarias, procesos de determinación tributaria y a procesos de investigación penal.

Como base imponible se establecía las rentas gravadas o divisas en el exterior, o el valor de mercado de los activos en el exterior que declare el contribuyente con corte al 01 de enero de 2019. Las tarifas aplicables a la base imponible se habrían fijado del 2% si el pago del impuesto único para la regulación tributaria se realizaba hasta el 31 de marzo de 2020, 3% si cancelaba hasta 30 de junio de 2020 y 4% si pagaba hasta el 31 de diciembre de 2020.

Con estas disposiciones se podía dar luz verde al blanqueo de capitales, al lavado del dinero proveniente de actividades ilícitas, toda vez que las normas de control en el país son laxas.

La información relacionada con la identidad de los sujetos pasivos que se acojan y aquella proporcionada por éstos en el ámbito del Régimen Impositivo Voluntario era de carácter reservado. (Art. 463).

Algunas conclusiones

Las organizaciones indígenas se oponen a la eliminación de los subsidios a los combustibles y al proyecto de reformas tributarias enviado por el Ejecutivo a la Asamblea Nacional. Igualmente, los gremios empresariales también se oponen a la creación y/o incremento de impuestos, hay un bloqueo de las partes involucradas en el tema.

Fuente: SR Radio, (17/11/2019). Asamblea Niega Y Archiva El Proyecto De Ley De Crecimiento Económico.

El Ejecutivo preveía que las reformas en su conjunto generarían ingresos por USD 700 millones en 2020, pero dada la propuesta de eliminar y reducir determinados impuestos que favorecen a los sectores empresariales, esa meta resultaba difícil de conseguir.

El Ministerio de Economía y Finanzas se habría convertido en un súper ministerio que habría afectado a la autonomía de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, Empresas Públicas y de otras instituciones del Estado.

En el proyecto de reformas no se encontraban disposiciones para reducir los niveles de evasión y elusión de impuestos, así como para agilitar los procesos de impugnación que realizan especialmente las grandes empresas ante los órganos judiciales para obstaculizar la recaudación de impuestos.

No se establecía disposiciones sobre las deudas en firme que tienen los grandes contribuyentes con el SRI. Con corte al 12 de noviembre de 2019, las deudas en firme ascienden a USD 1.445 millones y las deudas impugnadas se ubican en USD 1.113 millones, las mismas que en conjunto superan los USD 2.500 millones.

El sistema Financiero Nacional, agosto de 2019, destinó créditos al sector productivo, que incluye al sector agrícola y ganadero, únicamente el 2,6% del total del crédito, al sector comercial el 44,1%, consumo 35,9%, microcrédito 13,7% (SRI, 2019). El sistema financiero nacional debe fomentar las actividades productivas donde se genera valor agregado, esto es, agricultura y manufactura en sus diferentes segmentos.

El proyecto de reformas tributarias eufemísticamente bautizado con el nombre de “Ley Crecimiento Económico”, para alcanzar sus objetivos, debía llegar a consensos mínimos con los principales actores sociales, empresariales y políticos.

Como se puede, por ejemplo,  fomentar el turismo si en el Patrimonio Cultural de la Humanidad impera la contaminación ambiental y visual, deficiente infraestructura vial, informalidad, inseguridad, saturación vehicular, hoteles y restaurantes cobran a más del IVA el 10% por concepto de servicios, no hay una cultura para mantener la ciudad limpia. Por lo que se requiere un enfoque sistémico para promover el crecimiento económico.

Las reformas monetarias y financieras en lo fundamental eran similares a la normativa que estaba vigente a fines del decenio del 90, donde flotaban las tasas de interés, se concedían créditos vinculados, no había mayor control de la Superintendencia de Bancos y Seguros, hechos que derivaron en la crisis financiera, en la quiebra de un segmento importante de la banca privada y la profunda recesión de la economía nacional.

Bibliografía:

– BCE, 2018. Reporte de Pobreza, Ingreso y Desigualdad, diciembre de 2018. Disponible en: ontenido.bce.fin.ec/documentos/Estadisticas/SectorReal/Previsiones/IndCoyuntura/Empleo/PobrezaDic2018.pdf

INEC, 2019. Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo, septiembre de 2019. Versión disponible en: https://www.ecuadorencifras.gob.ec/documentos/web-inec/EMPLEO/2019/Septiembre/201909_Mercado_Laboral.pdf

INEC, 2018. Anuario de Estadísticas de Transporte, octubre de 2019. Versión disponible en: https://www.ecuadorencifras.gob.ec/documentos/web-inec/Estadisticas_Economicas/Estadistica%20de%20Transporte/2018/2018_ANET_PPT.pdf 

– SRI, 2019. Radiografía Económica y Social, octubre 2019. Versión disponible en: ttps://cef.sri.gob.ec/pluginfile.php/16551/mod_page/content/193/RADIOGRAFIA ECONOMICA Y SOCIAL III TRIMESTRE 2019.pdf

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Isaias Campaña
Isaias Campaña
Docente de la Escuela Superior Politécnica del Ejército (ESPE) y ex Director del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad Central del Ecuador (UCE). También ha asesorado en instituciones como el Instituto de la Democracia (IDD), entre otras.

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