{"id":3644,"date":"2019-08-06T13:26:11","date_gmt":"2019-08-06T13:26:11","guid":{"rendered":"https:\/\/opcions.ec\/portal\/?p=3644"},"modified":"2019-08-07T03:59:11","modified_gmt":"2019-08-07T03:59:11","slug":"el-impuesto-al-valor-agregado-iva-en-ecuador-escenarios-en-el-corto-y-mediano-plazo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/opcions.ec\/portal\/2019\/08\/06\/el-impuesto-al-valor-agregado-iva-en-ecuador-escenarios-en-el-corto-y-mediano-plazo\/","title":{"rendered":"El impuesto al valor agregado (IVA) en Ecuador. Escenarios en el corto y mediano plazo"},"content":{"rendered":"

Santiago Garc\u00eda \u00c1lvarez<\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/strong>Introducci\u00f3n<\/strong><\/p>\n

El impuesto al valor agregado (IVA) toma una importancia fundamental en la actual coyuntura econ\u00f3mica, que se caracteriza por un conjunto de condiciones adversas en cuanto a bajo crecimiento econ\u00f3mico, ca\u00edda sostenida de los precios internos, destrucci\u00f3n del empleo adecuado y empobrecimiento de la poblaci\u00f3n. Esta coyuntura complicada empez\u00f3 a\u00f1os atr\u00e1s, all\u00e1 por finales de 2014, como consecuencia de un conjunto de factores internos y externos que han desencadenado esta situaci\u00f3n y que, incluso, muchos de ellos se mantienen como la ralentizaci\u00f3n del comercio exterior; la sobrevaloraci\u00f3n del d\u00f3lar; el desequilibrio fiscal interno; y la baja inversi\u00f3n p\u00fablica y privada.<\/p>\n

\n

La llamada insostenibilidad fiscal ha contaminado de manera considerable el desempe\u00f1o de la actividad econ\u00f3mica del pa\u00eds, con repercusiones en las esferas monetaria, financiera y productiva.<\/p>\n<\/blockquote>\n

Si antes uno de los principales motores del crecimiento econ\u00f3mico era la inversi\u00f3n p\u00fablica, hoy tal situaci\u00f3n no es viable; si antes se utiliz\u00f3 recursos p\u00fablicos para alimentar a la banca p\u00fablica, ahora no queda espacio sino para una m\u00ednima participaci\u00f3n en el volumen de cr\u00e9dito total; si antes no era un problema el servicio de la deuda p\u00fablica, hoy en d\u00eda esta carga financiera representa entre 8-9% del PIB, incluidas amortizaciones (Garc\u00eda \u00c1lvarez 2018 y 2016).<\/p>\n

Esta situaci\u00f3n de insostenibilidad fiscal ha sido la principal preocupaci\u00f3n del gobierno de Lenin Moreno, por esta raz\u00f3n, su principal instrumento de pol\u00edtica econ\u00f3mica es la Ley Org\u00e1nica de Fomento Productivo, Atracci\u00f3n de Inversi\u00f3n, Generaci\u00f3n de Empleo, Estabilidad y Equilibrio Fiscal, expedida en agosto de 2018, mediante la cual se definen los instrumentos b\u00e1sicamente de \u00edndole fiscal, como la remisi\u00f3n tributaria, los incentivos fiscales para la inversi\u00f3n privada y las principales reglas macro-fiscales con respecto al d\u00e9ficit y los niveles de endeudamiento.<\/p>\n

Una vez pasado el tiempo desde la expedici\u00f3n de la mencionada ley, no queda ning\u00fan tipo de duda sobre la actitud gubernamental pro-acercamiento con el Fondo Monetario Internacional (FMI), que se concret\u00f3, tal como es de conocimiento p\u00fablico, en marzo del presente a\u00f1o, con la aprobaci\u00f3n del cr\u00e9dito a trav\u00e9s del Fondo de Facilidad Extendida (Extended Fund Facility<\/em>), que conlleva un financiamiento de 4.209 millones de d\u00f3lares desembolsables en un per\u00edodo de 3 a\u00f1os, a lo que debe sumarse 6.070 millones de d\u00f3lares de cr\u00e9dito de multilaterales.<\/p>\n

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FUENTE: Confirmado.net<\/figcaption><\/figure>\n

Si uno se adentra en el contenido substancial del convenio de cr\u00e9dito con el FMI, nuevamente se encuentra que el \u201ccoraz\u00f3n\u201d del programa es la dimensi\u00f3n fiscal, cuando se\u00f1ala que uno de sus objetivos de reforma estructural es la sostenibilidad fiscal, m\u00e1s dos importantes reformas que implican cambios en el rol del Banco Central del Ecuador (prohibici\u00f3n de financiamiento al sector p\u00fablico y nueva organizaci\u00f3n interna) y flexibilizaci\u00f3n del mercado laboral (reducci\u00f3n de costos de despido y flexibilidad de jornada de trabajo.<\/p>\n

En tal estado de cosas, este trabajo tiene como objetivo resolver la siguiente pregunta: \u00bfcu\u00e1les son las condiciones objetivas que podr\u00edan definir el tipo de manejo del IVA, ya sea v\u00eda incremento absoluto o diferenciado y si habr\u00eda alguna posibilidad de reducirlo? Al respecto se ensayan algunas respuestas a trav\u00e9s de una argumentaci\u00f3n reflexiva de tipo te\u00f3rica y acompa\u00f1ada por un an\u00e1lisis cuantitativo sustentado en cifras estad\u00edsticas. El an\u00e1lisis propuesto tambi\u00e9n incorpora algunos elementos del juego pol\u00edtico actualmente vigente.<\/p>\n

El art\u00edculo tiene una estructura simple que se acomoda al prop\u00f3sito de an\u00e1lisis antes se\u00f1alado: primero, un repaso sobre la perspectiva que tiene el FMI sobre los impuestos indirectos y los compromisos asumidos por el gobierno nacional frente a este organismo; segundo, un breve an\u00e1lisis sobre la estructura y comportamiento de las recaudaciones tributarias en el per\u00edodo 2014-2018, con \u00e9nfasis en el IVA; tercero; la definici\u00f3n de posibles escenarios sobre la gesti\u00f3n del IVA y, finalmente, las principales conclusiones.<\/p>\n

El enfoque del FMI con respecto al IVA y los compromisos asumidos<\/strong><\/p>\n

La perspectiva macroecon\u00f3mica ortodoxa presupone que impuestos indirectos son mecanismos de recaudaci\u00f3n inmediata y amplia, convirti\u00e9ndose en el mejor camino para reducir la evasi\u00f3n y obtener resultados confiables en la programaci\u00f3n fiscal. Tambi\u00e9n reconocen que un exceso en la tributaci\u00f3n indirecta podr\u00eda crear incentivos a la elusi\u00f3n o impactar negativamente en el consumo.<\/p>\n

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El FMI est\u00e1 convencido de las bondades de este enfoque, por eso es que en el acuerdo de cr\u00e9dito con Ecuador se acord\u00f3 subir la recaudaci\u00f3n de impuestos en 1,6 puntos del PIB en el per\u00edodo 2019-2021: 1,4% en 2020 y 0,2% en 2021 (FMI 2019).<\/p>\n<\/blockquote>\n

La estrategia que se formula es de car\u00e1cter general, cuando se dice que la reforma tributaria debe garantizar simplicidad, equidad y transparencia. Si bien estos principios son de car\u00e1cter universal sobre los cuales bien podr\u00eda haber un consenso social; sin embargo, el disenso est\u00e1 en la forma o mecanismos para alcanzarlos. Evidentemente, el \u00e9nfasis fondomonetarista en los impuestos indirectos no es neutral, sino m\u00e1s bien va en l\u00ednea contraria a la equidad social, ya que tales impuestos se causan independientemente de la capacidad de pago del contribuyente.<\/p>\n

El comportamiento reciente del IVA <\/strong><\/p>\n

En general, toda la recaudaci\u00f3n tributaria ha rondado en promedio anual de 13% del PIB y 13.300 millones de d\u00f3lares en el per\u00edodo 2014-2018. Debe quedar claro que el comportamiento de los diferentes impuestos est\u00e1 muy ligado al comportamiento de la actividad econ\u00f3mica, es decir, las obligaciones tributarias est\u00e1n ligadas a los ingresos y a la producci\u00f3n nacional, as\u00ed: la ca\u00edda del PIB implicar\u00e1 una ca\u00edda del IVA y vice-versa, sin que ello implique proporcionalidad o automatismo (SRI 2019).<\/p>\n

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Fuente: Dinero.com.sv<\/figcaption><\/figure>\n

De manera espec\u00edfica, en el per\u00edodo antes referido, la recaudaci\u00f3n del IVA ha sido en promedio equivalente a 6.400 millones de d\u00f3lares anuales y, en t\u00e9rminos proporcionales, aproximadamente 48% del total de recaudaci\u00f3n tributaria. Para tener una referencia de comparaci\u00f3n, la recaudaci\u00f3n por impuesto a la renta lleg\u00f3 en promedio anual a 4.500 mil millones de d\u00f3lares y represent\u00f3 34% del total (v\u00e9ase cuadro 1). Entre ambos impuestos se recauda m\u00e1s de las 2\/3 partes del total.<\/p>\n

Cuadro 1. Recaudaci\u00f3n del Servicio de Rentas Internas. Miles de US$, promedios anuales y % del acumulado, per\u00edodo 2014-2018<\/strong><\/p>\n

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Fuente: SRI (2019)<\/figcaption><\/figure>\n

Ahora bien, el Servicio de Rentas Internas del Ecuador (SRI) ha calculado el monto de \u201cgasto tributario\u201d, que es una medida del \u201csacrificio\u201d que el fisco deja de percibir por un conjunto de exenciones legalmente establecidas. Se estiman un total de 130 exenciones que sumaron 4.907 millones de d\u00f3lares en 2017. El mayor porcentaje de exenciones se concentra en el IVA, ya que algunos bienes y servicios tienen tarifa 0% (productos alimenticios, medicamentos, servicio de transporte de pasajeros, salud y servicios b\u00e1sicos); tambi\u00e9n entran en juego las devoluciones de IVA. Las exenciones en el impuesto a la renta sumaron 1.339 millones de d\u00f3lares (a las empresas por deducciones adicionales por nuevos empleos; y a las personas naturales por la base imponible a partir de la cual se causa el impuesto).<\/p>\n

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Fuente: El Tel\u00e9grafo<\/figcaption><\/figure>\n

Con todos estos elementos se\u00f1alados en p\u00e1rrafos anteriores, es posible identificar algunos escenarios o tendencias que podr\u00eda tener la recaudaci\u00f3n del IVA, lo cual se hace de una manera referencial y no de exactitud absoluta, pues en este \u00faltimo caso se requerir\u00eda la aplicaci\u00f3n de t\u00e9cnicas estad\u00edsticas sofisticadas o econom\u00e9tricas, situaci\u00f3n que saldr\u00eda por fuera de los objetivos de este trabajo.<\/p>\n

Los posibles escenarios con respecto al IVA<\/strong><\/p>\n

Escenario 1. Incremento del IVA e implementar medidas complementarias<\/em><\/p>\n

Para poder identificar una posible tendencia recaudatoria de los impuestos y, en especial del IVA, se efectuaron unos c\u00e1lculos a partir de los datos hist\u00f3ricos del Banco Central del Ecuador (2014-2018) y los datos proyectados por el FMI (2019-2021).<\/p>\n

Por su parte, las medidas adicionales se refieren a posibles eliminaciones de los diferentes rubros del \u201cgasto tributario\u201d, anteriormente referido, es decir, efectuar una revisi\u00f3n a la baja o a la racionalizaci\u00f3n de incentivos y beneficios tributarios, lo cual es posible, aunque exigir\u00eda un profundo an\u00e1lisis de cada uno de los rubros a fin de reducir o eliminar aquellos que no cumplen una funci\u00f3n social o traen una baja \u201crentabilidad social\u201d (por ejemplo, un incentivo fiscal que no genera nuevo empleo, tal como lo establece la ley, bien podr\u00eda eliminarse).<\/p>\n

Tambi\u00e9n en medidas complementarias deber\u00eda incluirse una mayor eficiencia recaudatoria. Seg\u00fan la CEPAL (2017), la tasa de evasi\u00f3n media del IVA en Am\u00e9rica Latina se ubic\u00f3 en 27,8% en 2015, en tanto que en Ecuador llegaba a 31,8%, que en t\u00e9rminos absolutos equivaldr\u00eda a 2.800 millones de d\u00f3lares. Seg\u00fan esta misma fuente, la evasi\u00f3n del impuesto sobre la renta ser\u00eda de 63,8%, con una mayor evasi\u00f3n por parte de empresas en comparaci\u00f3n con personas naturales.<\/p>\n

A inicios de enero de 2019, el SRI report\u00f3 una recaudaci\u00f3n por remisi\u00f3n tributaria de 1.091 millones de d\u00f3lares, con un total de 25 mil sociedades beneficiadas y 326 mil personas naturales. Aunque no todo corresponde a recaudaci\u00f3n en efectivo, no cabe duda que este mecanismo super\u00f3 la meta prevista de 600 millones de d\u00f3lares. De antemano se conoc\u00eda que en proporci\u00f3n de los valores a recaudar correspond\u00eda a grandes empresas deudoras, lo que ha provocado cierto rechazo social, de todos modos, repetir esta medida no ser\u00e1 posible seg\u00fan la disposici\u00f3n general s\u00e9ptima del C\u00f3digo Org\u00e1nico de Fomento Productivo que establece que: \u201cno podr\u00e1n bene\ufb01ciarse sobre el mismo concepto, a procesos de remisi\u00f3n que se dispongan en el futuro, por un per\u00edodo de al menos diez (10) a\u00f1os\u201d.<\/p>\n

En el cuadro 2 se puede apreciar el esfuerzo que deber\u00eda hacer el pa\u00eds para generar mayores ingresos tributarios, tal como consta en los compromisos asumidos frente al FMI.<\/p>\n

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El 2019 ser\u00eda un a\u00f1o de transici\u00f3n, con un posible decrecimiento del PIB de -0,5% y una recaudaci\u00f3n tributaria que ser\u00eda igual o menor a aquella de 2018.<\/p>\n<\/blockquote>\n

Pero en 2020, hay el compromiso firmado de incrementar 1,4% del PIB, lo cual implicar\u00eda un incremento de 1.621 millones de d\u00f3lares, de los cuales, si se mantiene la actual composici\u00f3n o estructura de los tributos, 800 millones de incremento corresponder\u00edan al IVA, el resto de incrementos resultar\u00edan ser marginales. Con esta misma l\u00f3gica, el incremento de la recaudaci\u00f3n fiscal en 2021 llegar\u00eda a 2.309 millones de d\u00f3lares, de los cuales se deber\u00eda recaudar 1.129 millones adicionales de IVA, en comparaci\u00f3n con 2018.<\/p>\n

Cuadro 2. Recaudaci\u00f3n del Servicio de Rentas Internas. Datos hist\u00f3ricos (2014-2018) y proyectados (2019-2021), en miles de d\u00f3lares<\/strong><\/p>\n

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Fuente: SRI (2019); FMI (2019)<\/figcaption><\/figure>\n

Escenario 2. Dejar intacto el IVA e implementar medidas complementarias<\/em><\/p>\n

Este escenario es complicado desde el punto de vista fiscalista bajo la necesidad de apuntalar la \u201csostenibilidad fiscal\u201d. Las alternativas ser\u00edan incrementar apreciablemente el impuesto a la renta y, al menos, mantener el Impuesto a la Salida de Divisas (ISD). Se podr\u00edan incrementar los otros impuestos (matr\u00edculas de veh\u00edculos, por ejemplo); sin embargo, los incrementos de ingresos no ser\u00edan tan apreciables y a un costo pol\u00edtico relativamente alto, tal como se puede apreciar nuevamente del cuadro 2. Las medidas complementarias ser\u00edan las mismas que se explicaron en el anterior escenario.<\/p>\n

Escenario 3. Bajar el IVA y tomar medidas complementarias<\/em><\/p>\n

Por lo anteriormente expuesto, este escenario es el menos viable y estar\u00eda en l\u00ednea contraria a los compromisos asumidos frente al FMI. Lo que se podr\u00eda discutir con mayor profundidad es si las medidas complementarias (reducci\u00f3n de exenciones tributarias y control efectivo de la evasi\u00f3n fiscal) podr\u00edan o no generar suficientes ingresos para compensar posibles menores recaudaciones tanto del IVA, as\u00ed como del impuesto a la renta. En t\u00e9rminos pr\u00e1cticos, las cifras muestran poco espacio para esta estrategia, lo cual no quiere decir, bajo ning\u00fan punto de vista, que se dejen de hacer esfuerzos por mejorar la recaudaci\u00f3n fiscal a trav\u00e9s de las medidas complementarias.<\/p>\n

Conclusiones<\/strong><\/p>\n

Se identificaron tres posibles escenarios con respecto a las recaudaciones del IVA, el primero implicar\u00eda un incremento anual de 800 millones de d\u00f3lares en 2020 y 1.129 millones de d\u00f3lares en 2021. El 2019 es un a\u00f1o de transici\u00f3n donde no se esperar\u00eda cumplir con metas de incremento recaudatorio por la sencilla raz\u00f3n que el FMI prev\u00e9 una ca\u00edda de -0,5% del PIB.\u00a0 Este escenario es fiscalista y estar\u00eda a tono con los compromisos asumidos con el FMI.<\/p>\n

No existe mucho espacio de maniobra en la medida que entre las recaudaciones de IVA e impuesto a la renta suman 82% del total de recaudaciones tributarias del Ecuador. Los valores estimados de incremento son apreciables en el contexto ecuatoriano, pero se acercan m\u00e1s a la realidad. Evidentemente, las partes negativas de este escenario son sus posibles impactos en una menor demanda agregada con sus efectos directos en la ralentizaci\u00f3n del aparato productivo nacional y en una mayor inequidad contributiva, en la medida que el IVA (al igual que el resto de impuestos indirectos) se aplica independientemente de los niveles de ingresos de los ciudadanos.<\/p>\n

El escenario n\u00famero dos implicar\u00eda no mover el IVA, con lo cual, la carga se pasar\u00eda al resto de impuestos, tales como a la renta y al ISD. Sin embargo, los incrementos de ingresos no ser\u00edan tan apreciables y a un costo pol\u00edtico alto, que, presumiblemente, la actual correlaci\u00f3n de fuerzas pol\u00edticas de derecha no dar\u00eda paso.<\/p>\n

El escenario n\u00famero tres implicar\u00eda reducir el IVA, en contra de la perspectiva y de los compromisos frente al FMI (\u00e9nfasis en mayores impuestos indirectos). Resulta dif\u00edcil encontrar rubros alternativos que reemplacen a este impuesto, salvo que se implemente una fuerte reforma del impuesto a la renta y, al menos, se mantenga el ISD. Una reducci\u00f3n del IVA podr\u00eda tener efectos casi inmediatos en incrementos de la demanda agregada y sus efectos positivos en la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica. La contrapartida, en la vida real, es la insostenibilidad fiscal se\u00f1alada en este trabajo.<\/p>\n

Finalmente, el sistema tributario es una de las variables m\u00e1s importantes para la evoluci\u00f3n y profundizaci\u00f3n de la pol\u00edtica fiscal y, con ello, tanto el financiamiento sostenible de las pol\u00edticas p\u00fablicas como los potenciales efectos de estas pol\u00edticas en la poblaci\u00f3n. De all\u00ed que las reformas tributarias son una cuesti\u00f3n de gran calado social, que no deber\u00eda estar en manos solo de los pol\u00edticos, sino es de inter\u00e9s de los ciudadanos, a trav\u00e9s de la participaci\u00f3n en el debate p\u00fablico y en el control pol\u00edtico, dos elementos claves de la gobernanza democr\u00e1tica.<\/p>\n

Bibliograf\u00eda<\/strong><\/p>\n

Arena de Mesa, A. (2016). Sostenibilidad fiscal y reformas tributarias en Am\u00e9rica Latina<\/em>, CEPAL-BID, Santiago de Chile.<\/p>\n

Comisi\u00f3n Econ\u00f3mica para Am\u00e9rica Latina (CEPAL). 2018. Panorama fiscal de Am\u00e9rica Latina y el Caribe 2018, Santiago de Chile.<\/p>\n

______ (2016). Panorama fiscal de Am\u00e9rica Latina<\/em>, CEPAL, Santiago de Chile.<\/p>\n

Fondo Monetario Internacional (FMI) (2019). Ecuador: IMF Country Report No. 19\/210, July 2019.<\/p>\n

______(2018). World Economic Outlook (WEO), octubre de 2018.<\/p>\n

Garc\u00eda \u00c1lvarez, S. (2019). \u201cD\u00e9ficit fiscal y din\u00e1mica econ\u00f3mica del Ecuador.\u00a0 Salida del progresismo e implementaci\u00f3n de un programa econ\u00f3mico con el FMI\u201d, en Bolet\u00edn de Coyuntura No. 21, Observatorio Econ\u00f3mico y Social de Tungurahua, Universidad T\u00e9cnica de Ambato.<\/p>\n

______ (2016). Sumak Kawsay o Buen Vivir como Alternativa al Desarrollo en Ecuador. Aplicaci\u00f3n y Resultados en el Gobierno de Rafael Correa (2007-2014)<\/em>, Quito, Ecuador, Universidad Andina Sim\u00f3n Bol\u00edvar y Ediciones Abya Yala.<\/p>\n

Servicio de Rentas Internas de Ecuador (SRI) (2019). Estad\u00edsticas generales de recaudaci\u00f3n en l\u00ednea: https:\/\/www.sri.gob.ec\/web\/guest\/estadisticas-generales-de-recaudacion<\/a>\u00a0 Accedido 20 de julio de 2019.<\/p>\n

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