{"id":2958,"date":"2019-01-10T03:34:50","date_gmt":"2019-01-10T03:34:50","guid":{"rendered":"https:\/\/opcions.ec\/portal\/?p=2958"},"modified":"2019-01-10T11:58:48","modified_gmt":"2019-01-10T11:58:48","slug":"ajuste-fiscal-en-ecuador-disyuntiva-dificil-gradualismo-o-ajuste-fiscal-fondomonetarista","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/opcions.ec\/portal\/2019\/01\/10\/ajuste-fiscal-en-ecuador-disyuntiva-dificil-gradualismo-o-ajuste-fiscal-fondomonetarista\/","title":{"rendered":"Ajuste fiscal en Ecuador. Disyuntiva dif\u00edcil: gradualismo o ajuste fiscal fondomonetarista"},"content":{"rendered":"

Santiago Garc\u00eda \u00c1lvarez<\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/em>Alto riesgo soberano y posibles alternativas <\/em><\/strong><\/p>\n

La percepci\u00f3n que tienen los mercados internacionales sobre la econom\u00eda ecuatoriana es de alto riesgo en el contexto latinoamericano, tal como lo muestra el indicador de Bonos de Mercados Emergentes (EMBI)[1]<\/a>, cuyos niveles pasaron de 459 puntos al inicio de 2018 a 826 puntos a finales de diciembre del mencionado a\u00f1o; y la reciente calificaci\u00f3n de riesgo a la baja de Moodys.<\/p>\n

Su actual equipo econ\u00f3mico de base eminentemente empresarial, liderado por el Ministro de Econom\u00eda y Finanzas, Richard Mart\u00ednez, no ha negado la posibilidad de una solicitud de asistencia financiera al FMI, pero ha evitado un pronunciamiento directo y en firme sobre este tema, argumentando que tal decisi\u00f3n le corresponde al presidente Moreno.<\/p>\n

\n

En declaraciones recientes el ministro Mart\u00ednez expres\u00f3 que el programa econ\u00f3mico vigente se basa en cuatro pilares: consolidaci\u00f3n fiscal y estabilidad monetaria; igualdad de oportunidades y protecci\u00f3n social; empleo y reactivaci\u00f3n productiva y manejo transparente de los recursos. <\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n

Seg\u00fan el ministro, si el FMI apoya esta estrategia, que conlleva elementos de gradualismo, entonces, se har\u00eda viable el \u201cacompa\u00f1amiento del FMI\u201d. De tal forma que se articula un discurso confuso y contradictorio en la medida que el FMI no suele acompa\u00f1ar procesos de ajuste gradual.<\/p>\n

En tales circunstancias, la sociedad ecuatoriana ha reaccionado como suele hacerlo com\u00fanmente desde los extremos: para unos resulta inevitable el ajuste r\u00e1pido y duro en t\u00e9rminos sociales y otros bajo la percepci\u00f3n de que hay suficiente tiempo y espacio para mantener un modelo de crecimiento econ\u00f3mico basado en el gasto y la inversi\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n

En realidad, resulta vital cierta objetividad para definir las alternativas reales en funci\u00f3n de las particularidades de la econom\u00eda nacional dolarizada, la correlaci\u00f3n de fuerzas pol\u00edticas actualmente existentes y, sin olvidar los condicionantes que presenta la econom\u00eda internacional con signos preocupantes de ralentizaci\u00f3n del crecimiento econ\u00f3mico y riesgos crecientes en el \u00e1mbito financiero (FMI 2018; CEPAL 2018).<\/p>\n

El punto de partida: una creciente insostenibilidad fiscal<\/em><\/strong><\/p>\n

Ecuador se encuentra en una fase baja de su ciclo econ\u00f3mico, acompa\u00f1ada por una marcada ca\u00edda del nivel de precios al consumidor (inflaci\u00f3n menor al 1% promedio anual) y un incremento del trabajo inadecuado (subempleo) que afecta casi al 54% de la poblaci\u00f3n econ\u00f3micamente activa (PEA). Las previsiones del Banco Central del Ecuador (BCE) establecen una variaci\u00f3n positiva de 1,2% durante 2018 y 1,4% en 2019. Ver gr\u00e1fico 1.<\/p>\n

La tradicional situaci\u00f3n de econom\u00eda altamente vulnerable se ha ido agravando en los \u00faltimos 5 a\u00f1os, por la ca\u00edda de los precios internacionales del petr\u00f3leo y de los productos alimenticios de exportaci\u00f3n, la apreciaci\u00f3n del tipo de cambio real efectivo y el acceso cada vez m\u00e1s limitado y caro del financiamiento internacional. En lo interno, el desbalance macroecon\u00f3mico se ha profundizado por los permanentes d\u00e9ficit fiscales primarios que ha conducido al pa\u00eds a un agresivo proceso de endeudamiento p\u00fablico y la reducci\u00f3n de la inversi\u00f3n p\u00fablica.<\/p>\n

El tema de la sostenibilidad fiscal se vuelve una cuesti\u00f3n prioritaria porque en la experiencia de una econom\u00eda dolarizada, los altos d\u00e9ficit han venido golpeando a las cuentas del sector externo (incrementos del servicio de la deuda externa y debilitamiento de la reserva internacional) y a la inversi\u00f3n p\u00fablica como principal variable de ajuste fiscal. En el cuadro 2, se cuantifica a este indicador entendido como capacidad de pago frente a compromisos internos y externos, de lo cual se desprende que la deuda p\u00fablica agregada lleg\u00f3 a representar 39%, 41% y 45% del PIB en 2016, 2017 y 2018.<\/p>\n

Gr\u00e1fico 1. PIB real 2014-2018. Tasas de variaci\u00f3n trimestral, en %<\/strong><\/p>\n

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Fuente: BCE (2018)<\/figcaption><\/figure>\n

Cuadro 2. Principales indicadores de sostenibilidad fiscal del Ecuador. En % del PIB y en millones de US$. Presupuesto del gobierno central, base caja.<\/strong><\/p>\n

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Fuente: BCE (2018)<\/figcaption><\/figure>\n

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Las reacciones del gobierno nacional<\/em><\/strong><\/p>\n

En tales circunstancias, el gobierno ha ensayado una estrategia de ajuste gradual del d\u00e9ficit fiscal y ha interpuesto un conjunto de medidas relacionadas con la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica, lamentablemente sin buenos resultados, debido tanto a la tardanza en su implementaci\u00f3n a trav\u00e9s de la Ley Org\u00e1nica de Fomento Productivo, Atracci\u00f3n de Inversi\u00f3n, Generaci\u00f3n de Empleo, Estabilidad y Equilibrio Fiscal, reci\u00e9n expedida a 15 meses de inicio de su gesti\u00f3n, as\u00ed como a su excesiva confianza en la entrega de incentivos tributarios como palanca de promoci\u00f3n de la inversi\u00f3n privada.\u00a0 Esta ley es la base fundamental del quehacer gubernamental en materia econ\u00f3mica y contiene cuatro grandes \u00e1mbitos: i) r\u00e9gimen de remisiones y reducciones de deudas frente al fisco; ii) incentivos a las inversiones privadas; iii) incentivos a la construcci\u00f3n de vivienda de inter\u00e9s social; y iv) reglas macro-fiscales para la estabilidad fiscal y limitaci\u00f3n al endeudamiento p\u00fablico.<\/p>\n

La remisi\u00f3n tributaria implica la condonaci\u00f3n del 100% de intereses, multas y recargos derivados del saldo de las obligaciones tributarias o fiscales internas que corresponden a la administraci\u00f3n del SRI, as\u00ed como para otras entidades como la seguridad social y las aduanas.[2]<\/a> En materia de incentivos para la atracci\u00f3n de inversi\u00f3n privada, se establecen varios incentivos de car\u00e1cter tributario, destac\u00e1ndose la exoneraci\u00f3n por 12 a\u00f1os del pago del impuesto a la renta y de su anticipo para nuevas inversiones productivas en sectores priorizados, excepto en Quito y Guayaquil donde el beneficio es de 8 a\u00f1os.<\/p>\n

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En el \u00e1mbito de las finanzas p\u00fablicas, esta ley establece mecanismos para asegurar la sostenibilidad de la deuda externa y los l\u00edmites de endeudamiento; al respecto, el saldo de la deuda p\u00fablica total no podr\u00e1 superar el equivalente al 40% del PIB.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n

Una vez que la deuda haya vuelto al l\u00edmite permitido por ley (a finales de diciembre de 2018 esta relaci\u00f3n lleg\u00f3 a 46% del PIB), no se podr\u00e1 aprobar presupuestos ni con d\u00e9ficit primario ni con un resultado global que no cumpla con la meta estructural de largo plazo (no se podr\u00eda superar la tasa de crecimiento de largo plazo de la econom\u00eda).<\/p>\n

Las reglas macro\ufb01scales podr\u00e1n ser suspendidas temporalmente cuando ocurran cat\u00e1strofes naturales, recesi\u00f3n econ\u00f3mica grave, desequilibrios en el sistema de pagos, o situaciones de emergencia nacional, para ello requerir\u00e1n la aprobaci\u00f3n de la Asamblea Nacional con la mayor\u00eda absoluta de sus miembros. Estas reglas tambi\u00e9n se podr\u00e1n suspender en caso de que el Presidente de la Rep\u00fablica decrete estado de excepci\u00f3n, conforme a lo dispuesto en la Constituci\u00f3n.[3]<\/a><\/p>\n

En el transcurso del tiempo el gobierno nacional, al finalizar el a\u00f1o 2018, tom\u00f3 varias medidas relacionadas con la reducci\u00f3n de los subsidios a los combustibles,[4]<\/a> la reducci\u00f3n de 10% de los salarios de ministros y viceministros y 5% de las escalas superiores de la burocracia, la eliminaci\u00f3n definitiva de vacantes en la administraci\u00f3n p\u00fablica y la gesti\u00f3n de mayor endeudamiento directo con China. Todo ello bajo la perspectiva de alcanzar una reducci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal global de 3 puntos con respecto al PIB, toda vez que este d\u00e9ficit lleg\u00f3 a 6% del PIB en 2017. Todas estas medidas no han generado confianza en los mercados internacionales y el EMBI volvi\u00f3 a subir a finales del 2018.<\/p>\n

El ajuste fondomonetarista: efectos contractivos en corto plazo y apuesta al crecimiento econ\u00f3mico en mediano y largo plazo<\/em><\/strong><\/p>\n

El propio FMI acepta que todo programa de consolidaci\u00f3n fiscal suele reducir el producto (sesgo recesivo) y aumentar el desempleo en el corto plazo, pero en el mediano y largo plazo, existen beneficios para la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica a trav\u00e9s de las reducciones de tasas de inter\u00e9s, la disminuci\u00f3n del valor de la moneda (depreciaci\u00f3n o devaluaci\u00f3n) y el aumento de las exportaciones netas (saldo comercial). \u00a0Al respecto:<\/p>\n

(\u2026) La consolidaci\u00f3n fiscal suele tener un efecto contractivo sobre el producto. En dos a\u00f1os, una consolidaci\u00f3n fiscal equivalente a 1% del PIB tiende a reducir el PIB en aproximadamente 0,5% y a elevar la tasa de desempleo en alrededor de 0,3 puntos porcentuales. La demanda interna \u2014consumo e inversi\u00f3n\u2014 se reduce aproximadamente 1% (FMI 2010: 104)<\/p>\n

El FMI argumenta que el ajuste fiscal en los pa\u00edses que afrontan un mayor riesgo percibido de incumplimiento soberano tiende a ser menos contractivo (este ser\u00eda el caso de Ecuador como se mencion\u00f3 en la introducci\u00f3n), toda vez que la disminuci\u00f3n de los niveles de deuda p\u00fablica podr\u00edan reducir las tasas de inter\u00e9s reales, lo que estimula la inversi\u00f3n privada. Una vez estabilizada la econom\u00eda, se crean espacios fiscales para reducir los impuestos, especialmente los impuestos sobre la renta del capital, entonces ambos efectos aumentan el producto a largo plazo. En suma, los efectos positivos sobre la confianza compensar\u00edan los impactos negativos iniciales sobre la demanda agregada. Otras medidas del \u201cpaquete fondomonetarista\u201d a m\u00e1s de lo fiscal tocar\u00edan los siguientes \u00e1mbitos: i) financiero-monetario; ii) sector externo y iii) mercado de trabajo.<\/p>\n

La alternativa heterodoxa: protecci\u00f3n de sectores vulnerables, ajuste gradual y apertura externa inteligente <\/em><\/strong><\/p>\n

Una perspectiva diferente a la estrategia fondomonetarista implicar\u00eda poner por delante la no afectaci\u00f3n de sectores populares y estratos medios, para lo cual se requerir\u00eda un enfoque integrado de medidas fiscales, monetarias, productivas, regulatorias y del sector externo. El ajuste fiscal deber\u00eda basarse en una reducci\u00f3n de impuestos para fortalecer la demanda interna y la mantenci\u00f3n de la inversi\u00f3n p\u00fablica para crear condiciones de competitividad \u201cleg\u00edtima\u201d basada en innovaci\u00f3n y recursos humanos calificados.<\/p>\n

Esta posibilidad no tiene mucho espacio real en el caso ecuatoriano por el peso excesivo del d\u00e9ficit fiscal y no tendr\u00eda respaldo en la mayor\u00eda conservadora de la Asamblea Nacional. No es menos cierto que una respuesta positiva de la reducci\u00f3n de impuestos sobre una mayor producci\u00f3n necesita un tiempo de maduraci\u00f3n, pues no es instant\u00e1neo, con lo cual habr\u00eda una transici\u00f3n complicada por la exacerbaci\u00f3n del d\u00e9ficit fiscal.<\/p>\n

La alternativa podr\u00eda estar en el punto medio, la implementaci\u00f3n de medidas de ingresos fiscales que incluir\u00edan subidas en impuestos progresivos a la renta y a los consumos especiales; medidas de restricci\u00f3n de gastos p\u00fablicos innecesarios o de dudosa rentabilidad social como la excesiva burocratizaci\u00f3n; y medidas de mejoramiento de las condiciones de financiamiento p\u00fablico en t\u00e9rminos de plazos m\u00e1s largos y costos (intereses) m\u00e1s bajos.<\/p>\n

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El sostenimiento de la inversi\u00f3n p\u00fablica podr\u00eda concretarse con planes transparentes y concretos para la alianza p\u00fablico-privado, especialmente en infraestructuras productivas y vivienda de inter\u00e9s social.<\/strong><\/p>\n<\/blockquote>\n

En el \u00e1mbito monetario-financiero se requiere un impulso serio a la inclusi\u00f3n financiera, considerando que al menos la mitad de ecuatorianos mayores de 15 a\u00f1os no disponen de servicios financieros (v\u00e9ase Recuadro 1); la mantenci\u00f3n del impuesto a la salida de divisas (ISD) con las actuales exenciones que son razonables por pagos en importaciones de bienes de capital y materias primas para las exportaciones; defender la aplicaci\u00f3n de coeficientes de liquidez dom\u00e9stica del sistema financiero nacional para evitar dep\u00f3sitos innecesarios en el exterior; regulaci\u00f3n sobre los recursos depositados en para\u00edsos fiscales; puesta en marcha del dinero electr\u00f3nico para acelerar la velocidad del dinero bajo condiciones de control de costos y comisiones bancarias; apertura a la banca extranjera para cr\u00e9dito e inversiones con recursos externos.<\/p>\n

En la esfera productiva, se hace indispensable apoyo crediticio a la PYME y a los sectores campesinos y de la econom\u00eda popular y solidaria; impulso al sistema de innovaci\u00f3n nacional con presencia de las instituciones de educaci\u00f3n superior; fortalecimiento de mecanismos para una mayor participaci\u00f3n de los mencionados sectores en las compras p\u00fablicas; reforma institucional en gobiernos aut\u00f3nomos descentralizados para competencias en firme en materia de fomento productivo. Por su parte, las medidas necesarias para el sector externo implicar\u00edan un conjunto razonable de negociaciones comerciales con principales socios que permitan consolidar exportaciones; la mantenci\u00f3n de los niveles de protecci\u00f3n arancelaria seg\u00fan prioridades sectoriales espec\u00edficas (no toda protecci\u00f3n es adecuada).<\/p>\n

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Conclusiones<\/em><\/strong><\/p>\n

Al iniciar el nuevo a\u00f1o 2019, el gobierno nacional presidido por Lenin Moreno se encuentra abocado a una disyuntiva pol\u00edtica y socialmente muy compleja: poner en marcha un programa de ajuste macroecon\u00f3mico con el apoyo financiero del FMI o, caso contrario, mantener su actual estrategia de ajuste gradual, la cual, pese a las medidas econ\u00f3micas implementadas, est\u00e1 configurando una creciente percepci\u00f3n de riesgo de incumplimiento de pago de su deuda soberana.<\/p>\n

La Ley de Fomento Productivo es el principal pilar de la pol\u00edtica econ\u00f3mica gubernamental, la cual marca un rumbo distinto al modelo de crecimiento econ\u00f3mico del anterior gobierno (2007-2017), pues busca un mayor protagonismo de la empresa y de la inversi\u00f3n privada y establece reglas de juego para la estabilidad fiscal y limitaci\u00f3n al endeudamiento p\u00fablico.<\/p>\n

Estas reglas implican un fuerte ajuste en las cuentas fiscales, pues el d\u00e9ficit global lleg\u00f3 a 3,400 millones de d\u00f3lares en promedio anual en el per\u00edodo 2011-2017, por tanto, van a tener que ajustarse varios rubros ya sean hacia arriba en los ingresos y hacia abajo en los egresos. Un posible acuerdo con el FMI tensar\u00eda m\u00e1s cuerda para una consolidaci\u00f3n fiscal m\u00e1s dr\u00e1stica y m\u00e1s r\u00e1pida en la reducci\u00f3n del gasto p\u00fablico, la reducci\u00f3n de impuestos directos, impuestos arancelarios y otros impuestos como el ISD, cuyos valores podr\u00edan ser compensados con los recursos frescos que entregue este organismo.<\/p>\n

En tales condiciones quedar\u00eda poco espacio para la inversi\u00f3n p\u00fablica y se racionalizar\u00eda el gasto social a lo indispensable. Los recursos financieros del FMI tambi\u00e9n se dirigir\u00edan a fortalecer las reservas internacionales, complementando con una mayor apertura y desregulaci\u00f3n del sistema financiero nacional en cuanto a coeficientes de liquidez. En la actualidad, las fuerzas pol\u00edticas dominantes se inclinar\u00edan por esta alternativa, en vista de la ventaja que implicar\u00eda la reducci\u00f3n del riesgo-pa\u00eds.<\/p>\n

La perspectiva heterodoxa tendr\u00eda poco espacio pol\u00edtico de apoyo, incluso por una dispersi\u00f3n de la opini\u00f3n p\u00fablica y el fraccionamiento de las reivindicaciones exclusivamente de tipo sectorial o gremial. En todo caso, esta visi\u00f3n implicar\u00eda poner por delante la no afectaci\u00f3n de sectores populares y estratos medios, para lo cual se requerir\u00eda un enfoque integrado de medidas fiscales, monetarias, productivas, regulatorias y del sector externo, que a su vez exigir\u00eda un fuerte sustento institucional que el pa\u00eds lamentablemente adolece. En todo caso, existe esta opci\u00f3n.<\/p>\n

Referencias:<\/strong><\/p>\n

[1]<\/a> El EMBI (Emerging Markets Bonds Index) es un indicador de riesgo pa\u00eds y est\u00e1 calculado por JP Morgan Chase.\u200b Es la diferencia o sobreprecio de tasa de inter\u00e9s que pagan los bonos en d\u00f3lares emitidos por pa\u00edses emergentes y en desarrollo en relaci\u00f3n con los Bonos del Tesoro de Estados Unidos a 10 a\u00f1os plazo.<\/p>\n

[2]<\/a> A inicios de enero de 2019, el SRI report\u00f3 una recaudaci\u00f3n por remisi\u00f3n tributaria de 1.091 millones de d\u00f3lares, con un total de 25 mil sociedades beneficiadas y 326 mil personas naturales. Aunque no todo corresponde a recaudaci\u00f3n en efectivo, no cabe duda que este mecanismo super\u00f3 la meta prevista de 600 millones de d\u00f3lares. Llama tambi\u00e9n la atenci\u00f3n del gran n\u00famero de contribuyentes naturales beneficiados. De antemano se conoc\u00eda que en proporci\u00f3n de los valores a recaudar correspond\u00eda a grandes empresas deudoras.<\/p>\n

[3]<\/a> En vista de que se parte de una situaci\u00f3n fiscal complicada, la propia Ley de Fomento Productivo establece un per\u00edodo de transici\u00f3n hasta 2021, a fin de cumplir con las disposiciones de ajuste fiscal. Por otro lado, es importante se\u00f1alar que esta disposici\u00f3n deja un espacio pol\u00edtico al presidente de la rep\u00fablica para suspender un programa de consolidaci\u00f3n fiscal en el caso de que sea inmanejable. Posiblemente todo ello podr\u00eda entrar en contradicci\u00f3n con un acuerdo formal con el FMI.<\/p>\n

[4]<\/a> Aproximadamente en 2 d\u00e9cadas no se han revisado los precios oficiales de los combustibles que conllevan un fuerte subsidio estatal, debido a la necesidad de importaci\u00f3n de naftas y di\u00e9sel. Seg\u00fan un estudio de profesores de IAEN y University of Essex, estos subsidios a los combustibles son innegable y socialmente regresivos, excepto el subsidio al gas dom\u00e9stico (Jara et al, 2018)<\/p>\n

Bibliograf\u00eda<\/em><\/strong><\/p>\n

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Fondo Monetario Internacional (2018). World Economic Outlook (WEO), octubre de 2018<\/p>\n

______ (2016a). World Economic Outlook (WEO), abril de 2016<\/p>\n

______ (2016b). Am\u00e9rica Latina y el Caribe: \u00bfSe prolongar\u00e1 el actual frente fr\u00edo? Perspectivas econ\u00f3micas Las Am\u00e9ricas, octubre de 2016<\/p>\n

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