Berenice Cordero
La crisis requiere sostenibilidad fiscal
La crisis fiscal, macroeconómica y el impacto de la COVID-19, ponen a Ecuador en una situación de retroceso y crecimiento de la pobreza: según Andrés Mideros (2022), los efectos de la crisis económica, el shock causado por la COVID-19 y la inserción del Ecuador en el mercado mundial, reflejan las dificultades de respuesta estructural que mantiene la economía ecuatoriana y el impacto fallido del proyecto de cambio de la matriz productiva. El problema de las finanzas públicas se determina y relaciona con varios factores, entre otros: la gestión del presupuesto general del Estado. Esta situación resulta de la existencia de graves problemas estructurales en el presupuesto público ecuatoriano tanto a nivel de gastos como de ingresos. En materia de gastos, la asignación de recursos aún no reconoce como obligación del Estado la protección de los derechos humanos de las personas, en igualdad de oportunidades y sin discriminación.
Tal como lo señalan varios informes y analistas respecto al presupuesto público: a) Un alto porcentaje del Presupuesto destinado al pago de la Deuda Pública b) Un déficit fiscal permanente que obliga a contratar nueva deuda c) Una alta dependencia del petróleo en ingresos presupuestarios d) Una fuerte desigualdad tributaria, por la prevalencia de los impuestos indirectos frente a los directos e) Una alta evasión tributaria f) Una distribución desigual de los ingresos, debido a una alta concentración de la riqueza g) Un permanente ajuste fiscal en deterioro de los sectores sociales y crecientes problemas de violencia contra las niñas y mujeres, así como la postergación de la población rural, indígena y campesina. h) Una amplia discusión nacional por el peso de los subsidios y, j) Una muy débil red de protección social en la ausencia de un sistema nacional de cuidados; y de sistemas cantonales de protección integral de derechos fortalecidos. La pérdida de ingresos en los hogares, fruto de la pandemia, genera una presión en las familias; en ese sentido, se estima que entre cien mil y trescientos mil niñas, niños y adolescentes de la región ingresarán al mercado laboral, dejando de lado su formación (CEPAL y OIT, 2020). Por su parte, las estrategias de educación a distancia han llegado de manera desigual, especialmente, a los grupos más vulnerables de la población (García Jaramillo, 2020 Visión Mundial). Para 2021, sobre la base del programa acordado con el Fondo Monetario Internacional, se espera una reducción del gasto público de, por lo menos, US$ 3.300 millones. Por su parte, la deuda pública total pasó de US$ 58.524 millones en enero a US$ 63.163 millones (65,33 % del PIB) en diciembre de 2020, de los cuales US$ 45.367 millones corresponden a deuda externa (MEF, 2020).
La urgencia de un amplio programa de compensación social
Según el BID (2019): en Ecuador, los precios de la gasolina, el diésel, el gas licuado de petróleo (GLP) y la electricidad han sido subsidiados desde la década de 1970 hasta en un 85% (BCE, 2018). En 2012, el país ocupó el quinto lugar a nivel mundial en subsidios energéticos como porcentaje del PIB.
Después de la crisis económica de 1999, con la caída del PIB y las tasas de inflación alcanzando el 96% al año siguiente, Ecuador adoptó el dólar estadounidense como moneda nacional (Jácome, 2004). Bajo la presidencia de Rafael Correa, de 2007 a 2017, el gasto social se cuadruplicó con importantes aumentos en educación y salud (Ministerio de Finanzas, citado en OPF, 2018). Además de la expansión de los programas de protección social, el aumento del empleo y las tasas de matriculación escolar también pueden haber contribuido a la disminución de la desigualdad, como lo demuestra la reducción del índice de Gini a 45,0 en 2016 (WB, 2018).
En el mismo año, de los 16,4 millones de personas de ingresos medios-altos en el país, el 22,9% vivían bajo la línea nacional de pobreza. Sin embargo, desde 2013, la caída del precio del petróleo, el fortalecimiento del dólar y el gran déficit debido al alto gasto público han desencadenado una recesión económica. Los ingresos públicos del petróleo disminuyeron aproximadamente un 50%, agudizando el déficit presupuestario anual de 5,5% del PIB en promedio desde 2013 (BCE, 2018).
Para poner los escenarios en el contexto actual, entre enero y abril del 2022 se gastaron US$ 2.346 millones, 68% más que en el 2021, en subsidio a los combustibles y se prevé una inversión de US$ 3.214 millones.
El peso de los subsidios a los combustibles también pone en riesgo la sostenibilidad fiscal y beneficia al quintil más rico: en diésel, el subsidio es del 64%, en el quintil más pobre es del 4%; en las gasolinas de alto octanaje el subsidio beneficia en un 83% a los más ricos y en un 1% a los más pobres. Es un agujero negro, que beneficia a los que más recursos tienen. Sin embargo, la eliminación en costos directos e indirectos afecta a toda la economía y a los ingresos familiares.
La experiencia internacional muestra que la eliminación de los subsidios energéticos puede ser políticamente difícil. Muchos países han intentado eliminar los subsidios o aumentar los precios de la energía y han fracasado. Una razón es que los subsidios son un medio visible y efectivo para transferir algunos ingresos a los hogares pobres y vulnerables, aunque sean económicamente ineficientes (Inchauste y Víctor, 2017). Las lecciones aprendidas de la experiencia internacional, según los estudios del BID 2019, sugieren que las reformas energéticas que tienen éxito requieren que los responsables de las políticas públicas entiendan los impactos de las reformas sobre diferentes grupos antes de llevarlas a cabo y que diseñen y promuevan paquetes de compensación para los grupos afectados negativamente (Coady et al., 2018; Feltenstein,2017; Gerasimchuk et al., 2017; Rentschler y Bazilian, 2017). Las protestas de los “chalecos amarillos” en Francia son un recordatorio reciente de lo políticamente sensible que puede ser el precio de la energía.
La literatura internacional ha reportado que la eliminación de subsidios energéticos puede tener un carácter progresivo o regresivo, es decir, puede costar a los hogares pobres una parte mayor de sus ingresos en comparación con los hogares más ricos y viceversa, según el combustible específico y el contexto del país. No obstante, algunos hallazgos son sólidos en todos los países (Coady et al., 2018; Gerasimchuk et al., 2017; Rentschler y Bazilian, 2017).
Primero, eliminar los subsidios energéticos sin compensación puede perjudicar a los consumidores. En segundo lugar, el costo indirecto de la eliminación de los subsidios, es decir, su efecto sobre el precio de los bienes y servicios, suele ser un factor importante del costo total. Tercero, los subsidios energéticos son un medio muy costoso de proporcionar ingresos reales a los hogares pobres y vulnerables. Esto sugiere que el gobierno podría proteger a los hogares pobres y vulnerables de los efectos negativos mediante la reinversión de tan sólo una pequeña parte de los ingresos financieros proporcionados por la eliminación de las subvenciones en los programas de protección social más eficaces, tales como las transferencias directas monetarias. De hecho, los gobiernos que han reforzado la protección social como parte de un conjunto de políticas públicas tenían más probabilidades de tener éxito al aumentar los precios de la energía.
Los estudios del BID (2018) sugieren que si se eliminaran todos los subsidios energéticos y se incrementara el BDH en US$ 46 por mes, el ingreso neto del quintil inferior aumentaría en un 9% y el déficit podría reducirse en US$ 1,3 mil millones. Además de los impactos cuantitativos, las condiciones locales y las estructuras políticas pueden contribuir a que las reformas sean políticamente aceptables o no (Inchauste y Víctor, 2017). Por lo tanto, encontramos que las dos opciones que parecen ser políticamente factibles incluyen eliminar los subsidios a la gasolina y aumentar las transferencias monetarias del programa de protección social existente Bono de Desarrollo Humano. Sin descuidar el fortalecimiento y la eficiencia de la salud y educación pública universal y gratuita. Además, avanzar en un sistema de cuidados de población en los dos extremos del ciclo de vida: niñez y personas adultas mayores; y, discapacidad. Sin dejar de invertir en la política social pública y luchar con determinación contra la burocratización, corrupción y las violencias sociales.
El análisis detallado de estudio de caso con lecciones de 20 países en desarrollo por Vagliasindi (2013) resalta que las reformas del precio de la energía que tienen éxito se han basado tanto en programas sociales existentes como en otros recientemente desarrollados para compensar a los hogares pobres y vulnerables.
Las transferencias en especie seleccionadas también abarcan varios tipos diferentes. Se podría ofrecer: asistencia sanitaria gratuita y universal, uniformes y libros escolares gratuitos, fortalecer la educación intercultural, vouchers de alimentación, tarifas diferenciadas de transporte público, dado que la eliminación del subsidio al diésel tiene un impacto directo en los gastos indirectos de las familias más pobres. Si se eliminan todos los subsidios energéticos y el BDH se incrementa en US$ 46 por mes, el ingreso neto del quintil más bajo aumentaría en un 9%. Además, más de US$ 1.300 millones aún estarían disponibles para el presupuesto público después de la reforma. Los efectos distributivos resultantes son altamente progresivos, generando en el quintil inferior un ingreso neto adicional de hasta el 2,7% de ingresos totales. Por diseño, los hogares que pertenecen a los quintiles de ingresos más bajos son «ganadores» netos, los del segundo quintil no son «ganadores» ni «perdedores», y los hogares restantes son «perdedores» netos.
La Pobreza es Enorme en la Ruralidad y entre la Población Indígena
La pobreza llegó a junio de 2021 a 32%, es decir 5 millones y medio de personas se encontraron en esa condición. Evidentemente, en el área urbana la pobreza llegó al 20,8%; en el área rural alcanzó el 42,4%. Se calcula que, por la pérdida de empleo formal, el impacto de la pandemia y la crisis fiscal, la clase media y vulnerable acumulan un 64% de pobreza.
Paralelamente el crecimiento de la pobreza se explica por la concentración del ingreso: Ecuador es un país profundamente desigual: en junio 2021, el coeficiente de Gini, a nivel nacional, fue de 0,493, esto significa que, a junio de 2021, el 10% más pobre tuvo ingresos de US$183 y a junio de 2021 los ingresos del decil más rico llegaron a US$1.525. Es decir, la desigualdad se incrementó, justamente con la crisis fiscal instalada hace algunos años atrás.
Además de la desigualdad, el acceso a los servicios de salud, educación y protección social presentan barreras presupuestaria, pero también de un ejercicio vertical y burocratizado de la administración pública: excesivamente regulado que en el nivel desconcentrado no refiere la pertinencia del territorio y tampoco la incorporación activa de los GAD en competencias exclusivas como agua y saneamiento; y, en las relacionadas con la protección de derechos y la agencia de los Consejos Cantonales de Protección de Derechos como estructuras de protección de los derechos de niños, niñas, adolescentes y jóvenes, en el marco de las Agendas de la Igualdad y en la perspectiva de la Ley de Consejos de Igualdad.
De igual manera, los actores sociales (grupos de interés), no han sido parte sustantiva de la deliberación. La Ley de Participación Ciudadana tiene poco uso y legitimidad. El procesamiento del diálogo institucional es aún insuficiente.
Un indicador estrechamente relacionado con las condiciones de pobreza es el trabajo infantil, el cual entre 2014 y 2019 pasó de 3,0% a 8,3%. Por otro lado, la Tasa de Pobreza Multidimensional, que identifica la existencia de múltiples carencias en los ámbitos de salud, educación, trabajo y vivienda se ubicó en 38,1%, en 2019 (INEC, 2019). Debido a la COVID-19 y sus impactos socioeconómicos, la pobreza podría volver a los niveles de hace una década, aumentando de 4,3 a 6,4 millones de personas según cálculos de PNUD (2020). En el 2018, el 41% de los hogares con niños, niñas y adolescentes y con jefe o jefa de hogar en etapa activa no accedía a protección social (Unicef, CEPAL, 2020). El trabajo infantil y adolescente es básicamente agrícola, indígena y campesino. Un 80% de los niños y adolescentes que trabajan lo hacen en la economía familiar campesina e indígena.
Ecuador tiene la segunda tasa de prevalencia de desnutrición crónica infantil más alta de la región. Esta afecta al 23% de niños/as menores de 5 años y a 27,2% de niños/as menores de dos años (INEC, 2018). El 40% de la niñez indígena tiene un 40% de desnutrición crónica. El 80% de los hogares en el Ecuador, para 2022, enfrentan inseguridad alimentaria, buena parte son pobres e indígenas.
En Ecuador, el sector educativo ha sido especialmente afectado por la pandemia COVID-19. El 53,3% de los hogares de Ecuador (4,7 millones) tiene al menos un miembro menor de 18 años que necesita de los servicios de educación (INEC ,2019). Uno de los grupos más afectados por la enseñanza no presencial es el de las familias con niños menores de cinco años, así como el de hogares con limitado acceso a internet y tecnologías de información: el 21,6% de los hogares rurales tiene acceso a internet, en la ciudad el acceso promedio es del 56,1% (INEC, 2019).
La atención primaria de salud enfrenta también un retroceso, un indicador clave son las vacunas pediátricas: Ecuador cerró el 2021 con coberturas del 78%, algunas como Sarampión y Rubéola 58%, Rotavirus 60%, Neumococo 61%, se cerró el Programa Ampliado de Inmunizaciones y se invirtieron apenas US$ 7 millones, cuando el cuadro básico tiene un costo de 60 millones de dólares. Esta deficiencia en la vacunación afectará la capacidad de disminuir la desnutrición crónica infantil, especialmente en los menores de 2 años. Hace muchos años que no se invierte en la infraestructura de las unidades del primer nivel y la escasez de medicamentos sigue siendo una realidad, ese es el testimonio de los y las ciudadanos que acuden al servicio público, suelen optar por el médico privado con costos que van de 5 a 30 US$ . Las unidades de salud del primer nivel son las más cercanas a la población rural, sin embargo, la inversión en infraestructura hospitalaria y de dotación de insumos ha sido privilegiada. Las familias dicen que los diagnósticos de salud son buenos, el problema es el costo y la compra de la medicación. El embarazo adolescente afecta de modo desproporcionado a las provincias de la Amazonía, cuya población es indígena, tanto como la violencia contra niñas y mujeres.
En Ecuador el 60% de los gobiernos locales no genera recursos. Hay 133 cantones (60,1%) que dependen de las transferencias del presupuesto general del Estado en más del 70% de sus ingresos totales y 28 municipios (12,6%) que dependen en más del 85%. 10 cantones (4,5%) dependen en más del 90% de las asignaciones establecidas en el presupuesto general del Estado. Muchas de estas inversiones tampoco realizan rendición de cuentas y tampoco priorizan a la población indígena y campesina, particularmente en la sierra centro y la Amazonía.
Un campo en el que es notoria la complementariedad entre derechos humanos y democracia es el de las relaciones entre participación y políticas públicas. Este es un giro importante porque implica un cuestionamiento a la separación entre políticas públicas y derechos humanos.
Este nuevo enfoque debe generar una comunicación mutuamente enriquecedora de los ámbitos de los hechos y de las normas, proveyendo a las políticas de sentidos y parámetros normativos, y otorgando a las normas una mayor capacidad de incidencia sobre la realidad social.
En efecto, los derechos humanos y en especial los derechos sociales pueden y deben ser criterios consistentes de diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas, y en especial de las políticas sociales.
Víctor Abramovich ha planteado que si bien los derechos humanos por si mismos no pueden definir un modelo de desarrollo ellos sí pueden constituir marcos conceptuales para orientar las políticas sociales, y en general las políticas de desarrollo. También ha destacado que el enfoque de derechos concibe a los ciudadanos no como beneficiarios o usuarios de programas discrecionales de asistencia social sino como titulares con poder propio para exigir política y judicialmente que se desarrollen políticas que no sólo respeten sus derechos mediante la omisión de ciertas conductas, sino que participen en el diseño de las medidas positivas a que está obligado el Estado para efectivizar estos derechos.
Complementariamente, señalar que el deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución, por lo cual asume la responsabilidad de reparar las violaciones a los derechos de los particulares por la falta o deficiencia en la prestación de los servicios públicos o por las acciones u omisiones de sus funcionarias/os y empleadas/os públicos en el desempeño de sus cargos.
Por todo ello, hay que saludar todas las medidas de procesamiento institucional y democrático que lleve a la reducción de las brechas enormes, injustas y discriminatorias que perviven estructuralmente en el Ecuador que es de todas y todos; y simultáneamente rechazar cualquier injerencia, de cualquier orden, que desnaturalice las reivindicaciones sociales y que ponga en riesgo la democracia.
Presidenta del Consejo Directivo del Instituto Interamericano del Niño y Ex Ministra de Inclusión Económica y Social. Ha desarrollado su trabajo profesional en varias instituciones como el Consejo Nacional de Menores, Centro de Capacitación y Formación de Educadores de la Calle, UNICEF, Instituto Nacional de la Niñez y Adolescencia.
