PRIMERA PARTE
Víctor Hugo Ajila
Contexto
La reforma electoral que se analiza en varios estamentos de la sociedad ecuatoriana ha propiciado que se pongan en la tribuna de la opinión pública elementos sensibles del sistema electoral, como son los métodos de asignación de escaños, la distritalización electoral o la forma de votar. Igualmente, se comenta el régimen de las organizaciones políticas en cuanto a su constitución, financiación y democracia interna. También concita la atención el financiamiento de las campañas electorales con el fin de transparentar el origen y uso de los recursos, especialmente, que estos no provengan de actividades ilícitas; y, cómo hacer un efectivo control del gasto electoral.
De igual forma se analizan otros elementos que tienen que ver con lo procedimental en cuanto a medios de impugnación, plazos y causales de interposición de los mismos; y finalmente, lo que concierne a la justicia electoral, aspecto de trascendencia si se considera que ésta es una garantía para el ejercicio y tutela de los derechos políticos por ser instancia final o de cierre en materia electoral. No obstante, existe un elemento que necesariamente debe incluirse en la reforma para garantizar una mejor gestión de los procesos electorales. Se trata de incluir en la ley, mediante desarrollo normativo, lo concerniente a la autonomía administrativa y financiera que otorga la Constitución y el Código de la Democracia a los órganos de la Función Electoral: El Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral (CNE y TCE).
En la doctrina se denomina “autonomía constitucional” aquella que consta en la Constitución para determinados órganos o funciones de la administración pública, como es el caso de la Función Electoral en el Ecuador.
La autonomía financiera de la Función Electoral
Los dos órganos de la Función Electoral gozan de autonomía “administrativa, financiera y organizativa”. Así dispone el artículo 217 de la Constitución de la República del Ecuador “(…) La Función Electoral estará conformada por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral. Ambos órganos tendrán sede en Quito, jurisdicción nacional, autonomías administrativa, financiera y organizativa, y personalidad jurídica propia”. (lo resaltado me corresponde).
Igual norma se “repite” en el artículo 18 del Código de la Democracia[1] pero esto no es suficiente. Lo necesario es que las normas legales desarrollen la “autonomía constitucional” y la traduzcan en facultades concretas de los organismos electorales para administrar y ejecutar su presupuesto de acuerdo a sus propias actividades y realidades.
Actualmente, en el presupuesto general del Estado consta la asignación de recursos económicos para los dos órganos de la Función Electoral que se canalizan a través del Ministerio de Finanzas. Estos recursos comprenden tanto el presupuesto anual como el presupuesto electoral cuando existe de por medio un proceso eleccionario. No obstante, siempre existe el condicionamiento de la disponibilidad efectiva de tales recursos. De otro lado, se debe tomar en cuenta las particularidades propias de los órganos de gestión electoral que son distintos a la naturaleza de las demás entidades públicas, especialmente las del Ejecutivo[2].
Para entender las actividades del Consejo Nacional Electoral debemos remitirnos al enfoque denominado “ciclo electoral” que es una manera didáctica de esquematizar los principales hitos del proceso de elecciones en tres momentos claves: pre –electoral; electoral y pos-electoral.
Un elemento adicional es que cada dos años se celebrarán elecciones de manera intercalada entre nacionales y seccionales para que no sean concurrentes. Con el pasado proceso electoral de 2019 concluyó el régimen de transición que se estableció en la Constitución de Montecristi[3]
En este orden de ideas, resulta comprensible que el Consejo Nacional Electoral, administre y ejecute su presupuesto acorde a la naturaleza de sus propias funciones, lo cual no implica excepción para no cumplir con los principios de transparencia, eficiencia, eficacia y rendición de cuentas en la ejecución presupuestaria.
Bajo este contexto, es necesario incluir la reforma al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, demás normas conexas; y, desarrollar en la ley electoral lo relativo a este aspecto.
La autonomía administrativa de la Función Electoral
En concordancia con lo antes expuesto, se evidencia la misma necesidad en lo que respecta a la “autonomía administrativa”. La estructura orgánica del Consejo Nacional Electoral la aprueba el Ministerio del Trabajo (Función Ejecutiva), cuando lo que corresponde es que sea la propia Función Electoral la que determine su estructura en cada uno de sus órganos. El CNE debe implementar la carrera electoral, la profesionalización de su elemento humano, generar su propia escala de remuneraciones acorde a la responsabilidad de los puestos; propiciar la estabilidad especialmente en las áreas técnicas que son vitales a la hora de realizar los procesos electorales.
Otro aspecto de la realidad actual que contradice la autonomía administrativa son los procedimientos de contratación de personal.
Recordemos que los comicios son importantes generadores de empleo temporal; solo este último proceso de las elecciones seccionales y de los miembros del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) 2019 permitió la contratación de unas cuarenta mil personas en actividades temporales. No obstante, los procedimientos son difíciles y no siempre concuerdan con la calendarización electoral. Quienes ingresan en el nivel jerárquico superior pueden hacerlo en cualquier tiempo; mientras que el personal que ingresa a cualquiera de las escalas del servicio público deben hacerlo solamente los primeros días de cada mes.
Igual ocurre con la contratación pública de obras y servicios. Estos procedimientos requieren de flexibilidad, agilidad y oportunidad, sin perjuicio de establecer controles eficientes en las etapas precontractuales, contractuales y de ejecución que garanticen el buen uso de los recursos públicos. La anterior Ley de Elecciones preveía esta posibilidad que fue eliminada de la Ley actual.
Los organismos electorales, especialmente el CNE, que es el que organiza las elecciones, deberían contar con una batería de facultades que le permitan contratar de la forma que más convenga al proceso electoral.
Conclusión
La autonomía debe ser real de manera que en la práctica se superen las dificultades operativas de los órganos electorales a la hora de ejecutar sus actividades y cumplir sus funciones.
Siendo una institución sensible, porque a través de las elecciones que organiza se determina el poder político, no se puede dejar inadvertido que cualquier “dependencia” de otra función del Estado puede influir en la calidad y autenticidad de las elecciones.
Por tanto, no basta solamente con hablar de independencia de los miembros que integran el cuerpo colegiado de los órganos electorales, sino que el diseño institucional debe estar orientado a esa real autonomía.
Recordemos conceptos. La autonomía administrativa es la capacidad que tiene cualquier institución para gestionar y resolver los asuntos propios de su competencia, para lo cual no requiere de la intervención de otras instituciones o autoridades, y está dotada de facultadas normativas para regular lo concerniente. A su vez, la autonomía financiera es la capacidad que tiene toda institución de contar con los recursos propios necesarios para cumplir con las funciones que la Constitución y/o la ley le impone. Otra acepción es la “obtención o asignación de un fondo de financiamiento operacional que una entidad puede manejar libremente a través de su autoridad correspondiente”.
A manera de comentario, se puede mencionar que tanto la Función Legislativa como la Contraloría General del Estado determinan su propia estructura, escala de remuneraciones, lo que refleja una autonomía real frente a la Función Ejecutiva.
Finalmente, nos queda para la reflexión y la acción que una reforma electoral bien concebida y articulada, con visión de mediano y largo plazo, puede ser un elemento clave para impulsar el ansiado desarrollo nacional; la credibilidad en las instituciones; el respeto y garantía de los derechos políticos; en definitiva, puede contribuir a generar mejores condiciones de democracia. Para ello, es necesario que se sumen las voces de las organizaciones políticas – aparte de sus representantes en la Asamblea Nacional- puesto que ha habido escasas manifestaciones y propuestas que haya conocido la ciudadanía, dada la especial trascendencia que reviste este asunto para el sistema político y la institucionalidad del país.
Referencias
[1] Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador –Código de la Democracia-. “Art. 18.- La Función Electoral garantiza el ejercicio de los derechos políticos que se expresan a través del sufragio, así como los referentes a laorganización política de la ciudadanía. La Función Electoral estará conformada por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal ContenciosoElectoral. Estos órganos tendrán sede en Quito, jurisdicción nacional, autonomía administrativa, financiera y organizativa, y personalidad jurídicapropia y se financiarán con recursos del Presupuesto General del Estado”.
[2]El presupuesto del Consejo Nacional Electoral se maneja a través del Sistema Integrado de Gestión Financiera (eSIGEF) del Ministerio de Finanzas. La herramienta informática está diseñada y organizada desde la visión de la Función Ejecutiva.
[3] Artículo 9 .- “(Calendario y períodos de funciones).- (…)A fin de que las elecciones nacionales y locales no sean concurrentes, los siguientes dos períodos de los prefectos y viceprefectos, alcaldes,concejales municipales y vocales de las juntas parroquiales rurales, por ésta y la próxima ocasión, concluirán sus períodos el día 14 de mayo de 2014 y el día 14 de mayo de 2019”.
Experto en materia electoral. Es abogado y consultor. Ha sido funcionario del Consejo Nacional Electoral (CNE) y del Tribunal Contencioso Electoral (TCE). Se ha desempeñado como miembro de misiones electorales de observación electoral; grupos de estudio; docente y miembro de la Asociación Americana de Juristas. Ha escrito artículos y ensayos; brinda capacitación en asuntos político-electorales, democracia y temas jurídicos. Está vinculado a organizaciones sociales y sindicales.
Excelente aporte para la institucionalidad del país. Felicitaciones al autor de tales reformas.